III FSK 5060/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Arin Al Azab, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 333/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P.M." z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S. n D." z siedzibą w W., Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "P.M." z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, Spółdzielni Mieszkaniowej "S. n D." z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 333/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg: Spółdzielni Mieszkaniowej "P.M." z siedzibą W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S.n.D." z siedzibą w W., Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r., w zakresie § 1 pkt 1; 2) oddalił skargi w pozostałym zakresie; 3) zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz: a) Spółdzielni Mieszkaniowej "P.M." z siedzibą w W. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), b) Spółdzielni Mieszkaniowej "S.n.D." z siedzibą w W. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych), c) Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skarg wniesionych przez skarżących, pomimo niewykazania, że uchwała dotycząca nieruchomości niezamieszkanych narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących w sposób przesądzający o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie; 2) przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie: a) art. 6j ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021. poz. 888 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL) poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może odwoływać się do danych dotyczących zużycia wody z danej nieruchomości za okres sprzed dnia wejścia w życie uchwały z uwagi na naruszenie w ten sposób zakazu retroaktywności norm prawnych; b) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może pozostawić właścicielom nieruchomości swobody wyboru jednego z przewidzianych przez Radę Miasta okresów rozliczeniowych, z uwagi na naruszenie w ten sposób zasad prawidłowej legislacji; c) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może określić ilości odliczanej wody na określone cele. d) art. 6j ust. 2a u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dokonała różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalając jednolitą stawkę opłaty; 3) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na czym polegać ma w niniejszej sprawie "retroaktywne" działanie uchwały uzasadniające stwierdzenie jej częściowej nieważności; b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) - zarówno u.c.p.g., jak i u.s.g.; c) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek winien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skarg w całości. Natomiast z daleko posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek przyjęcia przez NSA, że w przedmiotowej sprawie skarżący posiadają legitymację skargową, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie skarg w tym zakresie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3, ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Skarżąca wniosła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.M." z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób niezbędnie pełny, wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) retroaktywności przewidzianej w analizowanej Uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. (w dalszym tekście: Uchwała). Przedmiotem sporu nie jest kazus – przypadek - obłożenia daniną publiczną ustanowioną nowym prawem "średniomiesięcznego" zużycia wody w określonym czasie poprzedzającym uchwalenie tego prawa. Rada Miasta wykorzystała "metodę historyczną": "na potrzeby ustalenia wysokości opłaty"(- cytat z Uchwały), nie zaś dla nałożenia tej opłaty na określonego -zindywidualizowanego - adresata prawa. Sąd pierwszej instancji nie sprzeciwia się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej. Sąd pierwszej stwierdza bowiem, że: "zaskarżona uchwała rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr [...] w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą". Sąd pierwszej instancji aprobuje więc metodę historyczną z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie Uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie. Zważyć jednak należy, że: po pierwsze, zgodnie z (niezakwestionowanym) § 1 pkt 2 Uchwały, wchodzi ona w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r., po wtóre, zgodnie z § 1 ab initio, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z powyższego wynika więc, że gdyby przyjąć bezkrytycznie stanowisko Sądu pierwszej instancji, to sporna Uchwała weszłaby faktycznie w życie z dniem 1 kwietnia 2022 r., nie zaś z dniem 1 kwietnia 2021 r., czego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzega i nie rozważa, tak samo jak pomija istotny w tym zakresie kontekst § 1 pkt 2 Uchwały. Mówiąc inaczej - konsekwencją stanowiska Sądu pierwszej instancji byłaby niewykonalność Uchwały przez rok od dnia jej wejścia z życie. Sąd pierwszej instancji stwierdza ponadto, że: "Skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali przy tym możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa". Argumentując w powyższy sposób Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób normatywnie istotny, co znaczy sformułowanie "skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz", w szczególności, co rozumie w tym (prawnym) kontekście przez "de facto". Nie wyjaśnił także, w jaki sposób i w jakiej formie właściciele nieruchomości mieliby się prawnie i/lub faktycznie dostosować do norm ustanowionej analizowaną Uchwałą regulacji dotyczącej rozumienia pojęcia zużytej wody jako średniomiesięcznego zużycia wody obliczanego za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kolejnym przedmiocie analizowanego sporu prawnego Sąd pierwszej instancji stwierdza, że: "Zasada równości wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok TK z dnia 16 marca 2017 r., Kp 1/17, OTK-A 2017/28). Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (por. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98)". Dalej Sąd ten wskazał, że" Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty. Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten, jak i inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje jednak jakiegokolwiek rodzaju zróżnicowania wysokości opłaty ze względu na zróżnicowanie w czasie ilości zużycia wody na nieruchomości. Zasadą jest obowiązek poniesienia opłaty w tej samej wysokości w przypadku zużycia wody w takiej samej ilości". Sąd pierwszej instancji konkluduje, że "Rada rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w zakresie, w jakim przyjęte w uchwale regulacje nie określają które 6 miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody. Przepis § 1a ust.1 uchwały Nr [...] w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą nie został sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny i niebudzący wątpliwości co do treści normy prawnej w nim zawartej. Nie jest bowiem jednoznacznie określony sposób ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody oraz zakres sytuacji, w których takie średniomiesięczne zużycie wody winno być ustalane". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest w istocie jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione, a więc nie jest bezbłędne. Po pierwsze, nie wynika z niego, czy równość wysokości opłaty rozważana być powinna od odniesieniu do każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, czy równość opłaty należy analizować w relacji do: konkretnej nieruchomości, grupy nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej, miasta. Po wtóre, Sąd pierwszej instancji nie przykłada wagi do tego, że podmioty prawa są w spornej Uchwale traktowane równo – w tym kontekście, że dotyczy ich ten sam system obliczania zużycia wody: za okres kolejnych 6 miesięcy przypadający w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, a po trzecie, że każdy z pomiotów posiadałby prawo wyboru wzmiankowanych 6 kolejnych miesięcy; po czwarte, faktyczne zużycie wody w relacji do każdego korzystającego z wody jest lub co najmniej może być różne; po piąte, system wyboru miesięcy i mierzenia zużytej wody stanowić może w grupie objętych tymi samymi zasadami sposób optymalizacji opłat, który może mieć również wpływ na zużycie wody. Wszystkie te względy i okoliczności nie zostały dostatecznie uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wywodzi również, że:" Jeżeli, jak wynika z zaskarżonej Uchwały, podstawą do obliczenia ilości zużytej wody są wskazania wodomierza głównego, a odczyt wskazań wodomierza jest dokonywany rzadziej niż co miesiąc, i przy tym można wybrać dowolnie jeden z okresów składających się z sześciu miesięcy, to konieczne jest określenie sposobu ustalenia ilości zużytej wody w takim okresie sześciu miesięcy, który nie rozpoczyna się i nie kończy dokonaniem odczytu wodomierza głównego. Zaskarżona uchwała nie przewiduje jednak innego sposobu ustalania ilości zużytej wody, niż odczyt wskazania wodomierza głównego". Podnieść w tym kontekście jednak należy, że z nałożenia na adresatów Uchwały obowiązkowego prawa złożenia deklaracji w przedmiocie spornych niniejszym opłat wynika, że powstają one na zasadzie samoobliczenia w relacji do miesięcy nie zaś do dni, które składają się na okres miesiąca, co ewentualnie doprowadzić by mogło do zwielokrotnienia okresów 6 miesięcy, stanowiących czasową podstawę wskazywania zużycia wody, zgodnie z postanowieniami Uchwały. Stanowiska Sądu można się wprawdzie na różny sposób domyślać albo też je interpretować, jednakże jest to niewystarczające dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy i przekonującego, pełnego, bez wątpliwości wyjaśnienia wyroku stronom, jak również sądowi administracyjnemu drugiej instancji, jeżeli od wyroku wniesiona zostanie skarga kasacyjna. Refleksja ta może odnosić się w ogólności do całości zaskarżonego wyroku, ale w szczególności do wywodów Sądu pierwszej instancji w zakresie problematyki "wody bezpowrotnie zużytej". Odnośnie do tej kwestii Sąd nie poddał należytej analizie regulacji z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Nie wziął pod uwagę, iż przepis ten nie zabrania wprost odliczenia wody bezpowrotnie zużytej (np. na podlewanie ogródków) oraz że zezwala na określenie zasad ustalania ilości wody zużytej na potrzeby opłaty, która jest należna (powiązana) w związku z powstaniem odpadów, które przecież nie powstają w przypadku zużycia wody w sposób bezpowrotny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wykazał, zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141§ 4 p.p.s.a. niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest, jak wcześniej uzasadniono, naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie – przypomnieć warto, że na tym samym posiedzeniu, na którym zapadł uzasadniany niniejszym wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał trzy (takie same lub zbliżone) sprawy uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pewność prawa oraz zaufanie do prawa i do sądów płyną także z prawidłowych uzasadnień wydanych wyroków. Dostrzeżone naruszenia prawa nie mogły zostać naprawione w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ tak istotnie dotykają one meritum sprawy, że sanowanie ich przez sąd administracyjny drugiej instancji ograniczałoby faktycznie prawa stron postępowania do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec obszaru i powodów uchylenia zaskarżonego wyroku merytoryczne rozstrzygnięcie pozostałych zarzutów kasacyjnych byłoby przedwczesne. Natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe, zatem niecelowe jest powtarzanie tych samych argumentów. W ponowionym postępowaniu Sąd pierwszej instancji doprowadzi sprawę do stanu niewątpliwej zgodności prawem, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej analizy i oceny Sądu drugiej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była jedna – ta sama - Uchwała, odpowiedzialność za koszty postępowania kasacyjnego, z mocy prawa, zgodnie z art. 207§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 p.p.s.a., ma charakter solidarny. s . B. Woźniak s. J. Brolik s. J. Sokołowska