III OSK 174/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/21 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność W. sp. z o.o. w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. na bezczynność W. sp. z o.o. z siedzibą w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 5 października 2020 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność W. sp. z o.o. z siedzibą w G. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 8 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 8 września 2020 r. skarżący przy wykorzystaniu poczty e-mail zwrócił się do spółki z dwoma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem przesłanym o godzinie 19:15 zwrócił się o podanie łącznej kwoty kar umownych, które do chwili załatwienia niniejszego pisma Zamawiający (W. sp. z o.o.) naliczył Wykonawcy (A. S.A.) na podstawie § 10 umowy zawartej w dniu 31 stycznia 2020 r. w G., w wyniku wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na Usługę sprzedaży biletów W. za pośrednictwem biletomatów znajdujących się na linii W., znak postępowania: W.lOc-27-12/2019. We wniosku z godziny 19:52 wniósł o przesłanie następujących informacji: 1. marki i modele skanerów używanych podczas kontroli biletowych przeprowadzanych w pociągach W. sp. z o.o. z s. w G.; 2. czy skanery te umożliwiają sprawdzenie dat ważności Kart Mieszkańca Gminy M., którymi legitymują się mieszkańcy Gminy M., odbywający przejazdy na podstawie Biletów M. z częściowym dofinansowaniem Gminy M. (woj. mazowieckie)?; 3. w jaki sposób podczas kontroli biletowych sprawdzane są daty ważności Kart Mieszkańca Gminy M. używanych przez pasażerów podróżujących pociągami W.? Spółka udzieliła odpowiedzi na e-mail wnioskodawcy z 8 września 2020 r. z godz. 19:15 w dniu 11 września 2020 r. o godz. 12:47. Wnioskodawca potwierdził odebranie wiadomości e-mail 11 września 2020 r. o godzinie 14:56. W odniesieniu do wniosku z godz. 19:52 spółka wskazała, że przedmiot pytania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako: "u.d.i.p."). Spółka przystąpiła do rozpatrzenia wniosku w trybie przyjętego i udostępnionego przez spółkę regulaminu przewozu osób, rzeczy i zwierząt (RPO-W.) Rozdział 7 SKARGI I WNIOSKI § 33 pkt 7 - dostępnego na oficjalnej stronie internetowej spółki. Zgodnie z obowiązującym regulaminem odpowiedź na pytanie skarżącego winna być udzielona w terminie do 30 dni lub też w uzasadnionych przypadkach w terminie krótszym niż 3 miesiące od daty złożenia skargi/wniosku. Spółka podniosła, że informacje, o których udzielenie wnioskował skarżący, nie były w posiadaniu spółki, wobec czego w celu udzielenia skarżącemu odpowiedzi spółka w dniu 10 września 2020 r. wystąpiła do właściwego referatu Urzędu Gminy M. o przesłanie informacji na temat specyfikacji funkcjonowania Karty M.. W dniu 17 września 2020 r. do spółki nadeszła drogą elektroniczną odpowiedź od Gminy M.. Celem doprecyzowania przekazanej odpowiedzi w dniu 20 września 2020 r. spółka przesłała do Gminy M. dodatkowe zapytanie dotyczące nazwy aplikacji on-line umożliwiającej sprawdzanie ważności Karty M. W dniu 23 września 2020 r. skarżący przesłał ponaglenie. Po uzyskaniu niezbędnych informacji celem udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 8 września 2020 r., spółka w dniu 6 października 2020 r. udzieliła odpowiedzi drogą elektroniczną, zgodnie z pismem skarżącego, zachowując tym samym 30 dniowy okres do udzielenia wyjaśnień zgodnie z przyjętym regulaminem. Ponadto spółka złożyła do Gminy M. wniosek o udostępnienie danych technicznych karty (klucz), w celu umożliwienia firmie dokonującej kontroli biletów w pociągach W. weryfikacji ważności karty Mieszkańca Gminy M. (zgodnie z zapytaniem skarżącego). Zdaniem spółki w związku z faktem, że informacja żądana przez skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., jak również z uwagi na brak bezczynności spółki, skarga złożona w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona, jako niedopuszczalna, względnie oddalona, jako bezzasadna. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że żądanie udostępnienia informacji, o której mowa we wniosku z 8 września 2020 r. przesłanym do spółki o godz. 19:52 (dotyczącego m.in. marek i modelu skanerów używanych podczas kontroli biletów oraz sprawdzenia dat ważności Kart Mieszkańca), stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek dotyczy bowiem udostępnienia informacji związanych ściśle z wykonywaniem transportu zbiorowego. Sąd nie podzielił tym samym poglądu prezentowanego w odpowiedzi na skargę, wedle którego żądanie wniosku nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem sądu w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spółka na dzień wniesienia skargi nie pozostawała w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z 8 września 2020 r. Zwrócił uwagę, że spółka wskazała, że na dzień złożenia wniosku nie posiadała pełnych żądanych informacji. Spółka podjęła działania mające na celu pozyskanie żądanych informacji w celu udzielenia wnioskodawcy merytorycznej odpowiedzi. Jak wskazała spółka w odpowiedzi na skargę, w dniu 10 września 2020 r., a zatem dwa dni po wpływie wniosku, zwróciła się do Urzędu Gminy o przesłanie informacji na temat specyfikacji funkcjonowania Karty M.. Odpowiedź z Urzędu Gminy nadeszła, jak wskazano, w dniu 17 września 2020 r. Spółka, wskazując na potrzebę doprecyzowania odpowiedzi, ponowiła pytanie do Urzędu Gminy M. 20 września 2020 r. Odpowiedź z Urzędu nadesłano 30 września 2020 r. W związku z powyższym sąd przyjął, że spółka 30 września 2020 r. dysponowała informacjami (uzyskanymi z Urzędu Gminy), które dawały podstawę do wystosowania do wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek z 8 września 2020 r. W tym stanie faktycznym sąd stwierdził, że udzielenie przez spółkę w dniu 6 października 2020 r. żądanych informacji nastąpiło z zachowaniem 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi. Sąd wziął pod uwagę, że przed 30 września 2020 r. spółka nie posiadała żądanej informacji. Z tego względu sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga z 5 października 2020 r. nie jest zasadna. Spółka nie pozostawała w tej sprawie w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z 8 września 2020 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne przyjęcie, iż organ, który, jak twierdzi, nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, jest obowiązany do jej udostępnienia, a równocześnie jest uprawniony do nieformalnego wydłużania terminu na jej udostępnienie.". W uzasadnieniu wskazał, że nieprawidłowość wyroku wynika z faktu, iż sąd poszedł niejako "na skróty" i pomieszał ze sobą dwie odrębne instytucje. Jeżeli sąd przyjąłby, iż organ nie posiadał wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, to winien był stwierdzić bezczynność organu, bowiem ten powinien odpowiedzieć na wniosek skarżącego w ten sposób, że powinien go poinformować, iż nie posiada wnioskowanej informacji. Skarżący takiej informacji nie uzyskał. Jeżeli sąd przyjąłby, iż organ posiadał wnioskowaną przez skarżącego informację, lecz potrzebował na jej udostępnienie więcej czasu niż ustawowe 14 dni, to winien był stwierdzić bezczynność organu, bowiem ten powinien był przedłużyć termin na załatwienie sprawy. Takie wydłużenie terminu załatwienia sprawy nie zaistniało. Odpowiedź na skargę kasacyjną spółki została zwrócona z uwagi na treść art. 66 § 1 i 3 p.p.s.a. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś odpowiedź na skargę kasacyjną nie została skutecznie wniesiona - spółka nie zażądała więc w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej ten środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07 – publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Treść zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozostają z sobą w istotnym rozdźwięku. Z zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ, który nie posiada informacji publicznej, jest obowiązany do jej udostępnienia, a równocześnie jest uprawniony do nieformalnego wydłużania terminu do jej udostępnienia. Z kolei w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej – nie wskazując na jakiekolwiek przepisy prawa - zarzucił sądowi pierwszej instancji brak stwierdzenia bezczynności organu, mimo że organ nie dopełnił swojego obowiązku i w terminie nie poinformował skarżącego, iż nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, a jeśli przyjmował, że ją posiada to powinien stwierdzić bezczynność w związku z naruszeniem terminu udzielenia informacji publicznej. Mówiąc inaczej, z treści zarzutu zawartego w petitum skargi kasacyjnej wynika bezzasadne przyjęcie istnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej w przypadku jej nieposiadania, zaś z treści uzasadnienia tej samej skargi kasacyjnej wynika zakwestionowanie braku stwierdzenia bezczynności, mimo istnienia ku temu podstaw. Sytuacja tego rodzaju powoduje, że możliwe jest odniesienie się wyłącznie do przytoczonej podstawy kasacyjnej, rozumianej jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Odniesienie się do podniesionego w uzasadnieniu zarzutu braku stwierdzenia bezczynności nie jest możliwe, gdyż nie zostały wskazane jako naruszone przepisy regulujące bezczynność organu zawarte w art. 149 p.p.s.a., a jak wskazano powyżej, rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Ma on natomiast obowiązek odniesienia się merytorycznego do zarzutów odpowiadających przepisom art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie podniesionym w petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż art. 4 ust. 3 u.d.i.p. reguluje obowiązek udzielania informacji publicznej będącej w posiadaniu podmiotu obowiązanego, a przepisy art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. określają terminy wykonania tego obowiązku. Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania i niezakwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie wynika, iż w chwili wpłynięcia do organu w dniu 8 września 2020 r. wniosku o udzielenie informacji organ nie posiadał tej informacji. Oznacza to, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie był obowiązany do jej udzielenia. Miał jednakże obowiązek poinformowania wnioskodawcy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (lub ust. 2 u.d.i.p., jeśli musiał dokonać czynność sprawdzających w tym zakresie), iż nie posiada wnioskowanej informacji. Z obowiązku tego organ nie wywiązał się. Zaniedbanie obowiązku poinformowania wnioskodawcy o nieposiadaniu wnioskowanej informacji uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu, gdyż wniosek bez wątpienia dotyczył informacji publicznej. Skuteczność skargi kasacyjnej w tym zakresie wymaga jednakże podniesienia zarzutu naruszenia przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., którego to zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zastąpić autora skargi kasacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że organ nie miał obowiązku uzyskiwania wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej od podmiotu, który ją posiadał. Organ uczynił to jednak i pozyskał ją 30 września 2020 r., a odpowiedzi udzielił skarżącemu 6 października 2020 r. W tym sensie udzielił jej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przy tak sformułowanym zarzucie skargi kasacyjnej brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Postawienie zarzutów naruszenia tylko tych przepisów jest także nieskuteczne dla osiągnięcia celu w postaci stwierdzenia bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego. Z tych względów zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów był bezskuteczny. Zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są nieuzasadnione. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika jednak w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tego przepisu, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu pozbawionym podstaw. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Sąd pierwszej instancji ustalił, iż organ w chwili złożenia wniosku nie posiadał żądanej informacji publicznej, co oznaczało, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie był zobowiązany do jej udzielenia. Po ich pozyskaniu udzielił jej w ustawowym terminie. W takim przypadku oddalenie skargi było uzasadnione, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 151 p.p.s.a. Z tych względów podniesiony zarzut jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.