VII SA/Wa 576/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. Sp. komandytowej w [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz R. Sp. z o. o. Sp. komandytowej w [...] kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] z o.o. Spółki komandytowej w [...] ("skarżący"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, jest postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ("Minister") z [...] stycznia 2021 r., znak [...], uzgadniające inwestycję w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ("Wojewódzki Konserwator"), po rozpatrzeniu wystąpienia Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] lutego 2020 r., dotyczącego uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola nr [...] przy ul. [...] w [...] wraz z zagospodarowaniem terenu w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 4, art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., "ustawa o ochronie zabytków"), w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"), uzgodnił inwestycję polegającą na rozbudowie przedszkola nr [...] przy ul. [...] w [...] w oparciu o projekt budowlany "Rozbudowa budynku przedszkola nr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu", z 13 grudnia 2019 r. autorstwa mgr inż. Arch. M. T., jedn. proj. [...] Sp. z o.o. Sp. k. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Konserwator wskazał, że budynek przedszkola nr [...] przy ul. [...] ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków m. [...], utworzonej na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wojewódzki konserwator zabytków jest uprawniony do uzgadniania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w odniesieniu do obiektów lub obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przedstawiony projekt zakłada rozbudowę istniejącego budynku przedszkola o nową, dwukondygnacyjną część nakrytą płaskim dachem. Projektowana część budynku wzniesiona zostanie w odległości 4 m od ściany szczytowej istniejącego obiektu i będzie z nim połączona wąskim łącznikiem na poziomie obu kondygnacji. Planowana inwestycja jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie złożył skarżący, nie zgadzając się z uzasadnieniem tego orzeczenia i podnosząc m.in., że "fakt, iż budynek przeznaczony jest na realizację funkcji publicznych, nie może przemawiać za pochopnym wydawaniem zgód budowlanych i konserwatorskich. Nawet działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowych budynku, nie mogą stanowić wartości nadrzędnych wobec interesu społecznego, jakim jest ochrona zabytku", jak również, że: "z biegiem lat nie doszło do zmiany ani przeznaczenia, ani zagospodarowania obiektu. Dawna funkcjonalność nie została całkowicie zaburzona. Nie uległ również zatarciu układ plastyczno-funkcjonalny całej nieruchomości. Najbliższe otoczenie jest nieurządzone a obiekt zlokalizowany jest na dużej działce z zielenią ogrodowo-parkową oraz urządzonym placem zabaw." Po rozpatrzeniu tego zażalenia Minister wydał wskazane na wstępie postanowienie z 21 stycznia 2021 r., którym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zagospodarowania terenu wokół przedszkola nr [...] przy ul. [...] w [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że budynek przedszkola przy ul. [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia "2020 r." w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...]. W aktach sprawy znajduje się kopia karty adresowej ww. obiektu, z której wynika, że obszar wokół budynku przedszkola nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. I dalej Minister podał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest murowany budynek przedszkola, powstały w latach 50. XX w. w ramach realizacji jednego z nowoprojektowanych robotniczych osiedli mieszkaniowych tj. [...]. Jest to dwukondygnacyjny budynek o konstrukcji murowanej, wybudowany na planie prostokąta, nakryty dachem czterospadowym o niewielkim spadku połaci. Nawiązuje pod względem formy do architektury historycznej w postaci profilowanych gzymsów, opasek okiennych i drzwiowych oraz fryzu z rozetami. Obiekt został wybudowany w oparciu o "projekt typowego przedszkola 4-oddziałowego". Zaskarżone postanowienie jest słuszne pod względem merytorycznym. Przy czym Minister stwierdził, że Wojewódzki Konserwator bardzo enigmatycznie ocenił przedmiotową inwestycję, jako dopuszczalną pod względem konserwatorskim. Nie dokonał analizy wpływu tej inwestycji na historyczny budynek przedszkola, ani nie odniósł się do rozwiązań projektowych zawartych w dokumentacji. Niemniej jednak Minister zauważył, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji został uzgodniony ze [...] Konserwatorem Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., sygn. [...]. W związku z powyższym, jak stwierdził, co do zasady sama rozbudowa została oceniona pozytywnie "przez organ ochrony zabytków. Na etapie uzgodnienia projektu budowlanego ocenie podlegają zaś szczegółowe rozwiązania projektowe. Załączony do wniosku o uzgodnienie projekt budowlany jednostki projektowej [...] sp. z o.o. sp. k., opracowany w grudniu 2019 r., zakłada rozbudowę istniejącego budynku przedszkola o nowy dwukondygnacyjny budynek niepodpiwniczony, wykonany w systemie modułowym o nieregularnym kształcie na bazie prostokątów. Zakres robót w budynku istniejącym obejmuje zakres niezbędny do zapewnienia komunikacji wewnętrznej pomiędzy budynkiem istniejącym a projektowanym, tj. wykonanie dwóch nowych otworów wraz z nadprożem dla drzwi w miejscu połączenia z budynkiem istniejącym na parterze i piętrze, z montażem stolarki, poszerzenie otworów drzwiowych z pomieszczenia adaptowanego na korytarz do komunikacji, prowadzenie instalacji do projektowanej części budynku oraz inne niezbędne do wykonania prace adaptacyjne. Projektowana część budynku wzniesiona zostanie w odległości 4 m od ściany szczytowej istniejącego budynku i będzie z nim połączona wąskim łącznikiem na poziomie obu kondygnacji. Z tego opracowania wynika, że stan istniejącego budynku pozwala zrealizować zamierzone prace. Planowana rozbudowa będzie realizowana przy zachodniej elewacji, w miejscu, gdzie nie występują otwory okienne i drzwiowe. Nowoprojektowana część przedszkola jest nowoczesna w formie, lecz w rozwiązaniach projektowych nawiązuje do historycznego budynku np. poprzez zastosowanie dużych sześciopolowych stolarek okiennych. W konsekwencji Minister przyjął, że rozbudowa budynku przedszkola przy ul. [...] w [...] jest dopuszczalna w zaproponowanym kształcie, ponieważ pozwala na zachowanie jego wartości zabytkowych, jednocześnie uwzględniając interes społeczny, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Na koniec Minister wyjaśnił, że z uwagi na to, iż organ pierwszej instancji nie posiadał właściwości rzeczowej do uzgodnienia zagospodarowania terenu, postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora należało w tej części uchylić, a postępowanie w tym zakresie umorzyć. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra skarżący zarzucił naruszenie: -art. 39 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uzgodnienie zdezaktualizowanego projektu budowlanego; -art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 pkt 2 i pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem przedmiotowych przepisów i w rezultacie utrzymanie w mocy w części zaskarżonego postanowienia organu I instancji, które jest wadliwe i sankcjonuje wadliwy projekt budowlany dający podstawę do prowadzenia rozbudowy w kierunku szkodliwym dla zabytku i "skutkujących" powstaniem istotnego uszczerbku wartości zabytkowych; -art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy w części postanowienia organu I instancji obarczonego wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego; -art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie w części postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w związku z nieprawidłowym przyjęciem, że organ ten nie posiadał właściwości rzeczowej do uzgadniania planu zagospodarowania terenu; -art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że stan istniejącego zabytku pozwala realizować zamierzoną przez inwestora rozbudowę, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; -art. 7 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami legalizmu, proporcjonalności oraz w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że organ I instancji dokonywał uzgodnienia pierwotnego brzmienia projektu budowlanego. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, a postępowanie odwoławcze jest w toku. Przy czym w czasie postępowania przed Wojewodą [...] inwestor dokonał 3-krotnego uzupełnienia projektu budowlanego. W związku z powyższym zmianie uległ stan faktyczny a uzgodnienie konserwatorskie dotyczy przedmiotowo innego projektu (przed jego zmianami). Dalej skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że kwestia zachowania budynku w aspekcie możliwości jego rozbudowy jest sporna. Szczególnie w tych okolicznościach argumentacja zaskarżonego postanowienia powinna być szczegółowo merytorycznie uzasadniona i odnosić się do twierdzeń przedstawionych przez stronę. Tymczasem Minister pomimo, iż uznał uzasadnienie organu I instancji za enigmatyczne i zdawkowe, sam zaniechał przeprowadzenia własnej analizy sprawy. Nie zweryfikował w sposób należyty przedstawionych rozwiązań projektowych, zobowiązanie do czego wynika z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Postanowienie jest uzasadnione w sposób pobieżny i powierzchowny i tym samym nie spełnia wymagań legislatora. Zauważył, że Minister powołał się na fakt wydania przez [...] Konserwatora Zabytków postanowienia nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., sygn. [...], w którym uzgodnił inwestycję w procedurze wydawania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy cele postępowań w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz w przedmiocie ustalenia Iokalizacji inwestycji celu publicznego są odmienne. Dodatkowo Minister nie ustalił nawet zgodności przedmiotu postępowania lokalizacyjnego i budowlanego. Skupił się jedynie na tym, że nowopowstająca część przedszkola nawiązuje historycznie do budynku np. poprzez zastosowanie dużych, sześciopolowych stolarek okiennych. Odstąpił jednak od analizy, czy i w jaki sposób prace wpłynął na obiekt. Poza tym Minister, jak wskazał skarżący, nieprawidłowo przyjął, że nie jest uprawniony do uzgadniania planu zagospodarowania terenu, gdyż obszar wokół budynku nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Jest to twierdzenie niezgodne ze stanem wpisów w ewidencji gruntów. W ewidencji gruntów pod numerem [...] ([...]) wpisano pozycję "przedszkole". Przedszkole w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910), to instytucja oświatowo-wychowawcza. Zadaniem przedszkoli jest zapewnienie dzieciom właściwych warunków rozwoju fizycznego, umysłowego, emocjonalnego i społecznego. Instytucja ta nie ogranicza się do samego budynku, ale obejmuje również układ plastyczno-funkcjonalny całej nieruchomości gruntowej. Budynek przedszkola nr [...] zlokalizowany jest na dużej działce z zielenią ogrodowo-parkową oraz urządzonym placem zabaw. Otoczenie zabytku, jego tło i powiązania "indstartrukturalne" mają bezpośrednie przełożenie na sam zabytek. Z powyższego wynika, że Minister był zobowiązany do uzgodnienia również zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i wskazując na niezasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra z [...] stycznia 2021 r. o znaku: [...], wydane w sprawie dotyczącej uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola nr [...] przy ul. [...] w [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. w trybie współdziałania organów administracji publicznej. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem miało więc charakter wpadkowy, czy inaczej: stanowiło stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją (tu: organu architektoniczno-budowlanego). Tego rodzaju postępowanie jest uregulowane z istotnymi odmiennościami w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę. Organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W tym przypadku sprawa dotyczyła uzgodnienia projektu budowlanego rozbudowy przedszkola nr [...] przy ul. [...] w [...] - wobec ujęcia tego obiektu w gminnej ewidencji zabytków m. [...] - przez właściwy organ konserwatorski i z punktu widzenia ochrony zabytków. Stosownie bowiem do treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Do właściwości organu uzgadniającego należała zatem wyłącznie kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustawą o ochronie zabytków. Odmienności w tym postepowaniu dotyczyć mogą także kręgu stron postępowania. Wprawdzie zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. to organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, a jak dostrzega się w orzecznictwie z przepisu tego wynika, że to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa także krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. W orzecznictwie wskazuje się jednak również na to, że dopuszczalne jest w postępowaniu uzgodnieniowym weryfikowanie stron postępowania. Podstawą przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciąży na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne. Dlatego też - zdaniem Sądu - choć organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, to jednak nie jest nim związany, i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 959/20). Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie główne nie zaliczył jej do kręgu stron postepowania. Sytuację tę należy także "odwrócić" i uznać, że organ uzgadniający może (kierując się zakresem uzgodnienia i przepisami prawa materialnego znajdującego zastosowanie w tym postępowaniu o charakterze wpadkowym) przyjąć, że osoba widniejąca w wykazie stron przekazanym przez organ prowadzący postępowanie główne, w tym stadium postępowania nie ma interesu prawnego. Może to uczynić tym bardziej organ II instancji, działający na skutek zażalenia wniesionego na postanowienie uzgadniające organu I instancji, skoro postępowanie zażaleniowe skutecznie uruchomić może wyłącznie strona (art. 141 § 1 k.p.a.), tj. podmiot mający interes prawny, czyli ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.), co należy odnieść wyłącznie do omawianego postępowania wpadkowego. Zatem, wobec wpływu zażalenia skarżącego, Minister w pierwszej kolejności winien był zbadać, czy postępowanie wpadkowe, w którym wydano skarżone orzeczenie Wojewódzkiego Konserwatora dotyczy jego interesu prawnego. Tym bardziej jeśli zważy się, że skarżący nie jest ani inwestorem w sprawie głównej (czy właścicielem budynku objętego zamiarem inwestycyjnym), ani nie powołuje się na tytuł prawny do nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, na którą mogłaby wpływać projektowana rozbudowa przedszkola ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W sprawie brak jest jakiejkolwiek analizy w tej kwestii, a winna ona niespornie mieć miejsce, nadto uwzględniać art. 28 k.p.a. i zakres postępowania incydentalnego, tym samym – przepisy ustawy o ochronie zabytków; to w ich kontekście skarżący powinien był na tym etapie sprawy wykazać swój przymiot strony. Niewyjaśnienie tego zagadnienia stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia, co uzasadniało uwzględnienie rozpoznawanej skargi, czyniąc jednocześnie zarzuty w niej podniesione za niemogące mieć w tych warunkach istotnego znaczenia. Bezkrytyczne oparcie się organu II instancji na ustalonym przez organ prowadzący postępowanie główne (i powtórzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora) kręgu stron doprowadziło bowiem do naruszenia w sprawie art. 141 § 1 k.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne zastosowanie tych ostatnich. Ponownie rozpatrując sprawę Minister winien wyjaśnić interes prawny skarżącego w tym postępowaniu (uzgadniającym). Winien także zważyć, że jeżeli ze złożonego odwołania/zażalenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a., natomiast twierdzenie wnoszącego odwołanie (zażalenie), że orzeczenie organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego/zażaleniowego i w razie jej negatywnego wyniku organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze/zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.