VII SA/Wa 959/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi K K i J K na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę UZASADNENIE [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Starostę [...]z dnia [...]lipca 2019 r., znak: [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]uzgodnił pod względem konserwatorskim roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego i wiaty na terenie dz. ewid. nr [...]w miejscowości [...], gmina [...], położonej w obrębie pozostałości założeń dworsko ogrodowych, ujętych w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków i podlegających ochronie konserwatorskiej na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...], w oparciu o założenia budowlane: "Starosta [...], Wydział Architektury i Budownictwa. Zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Zgłaszający P D, [...],[...] nr ewid. gruntu [...]. Roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego, parterowego o powierzchni 34,98 m, fundament betonowy, ściany murowane lub zabudowa szkieletowa, dach jednospadowy kryty blachą oraz wiata na słupkach stalowych i trzech ścianach obitych deskami na ruszcie stalowym z dachem jednospadowym krytym blachą.", które przygotował PD, z zastrzeżeniem spełnienia następujących warunków konserwatorskich: 1. Prace inwestycyjne prowadzone w otoczeniu chronionego drzewostanu wykonać w sposób nie powodujący zniszczenia bądź naruszenia systemu korzeniowego drzew, ich pni i konarów; 2. W przypadku natrafienia podczas wykonywania prac ziemnych przy realizacji inwestycji na znaleziska o cechach zabytków archeologicznych (np. pradziejowe obiekty ziemne, ruchome zabytki archeologiczne, nawarstwienia kulturowe) lub przedmioty co do których istnieje przypuszczenie, że mogą być zabytkiem, prace realizacyjne należy wstrzymać, zabezpieczyć znalezisko i miejsce jego odkrycia, a o dokonanym znalezisku niezwłocznie powiadomić WUOZ [...] Delegaturę w [...]; 3. Kontynuacja robót będzie możliwa pod nadzorem archeologicznym, po wcześniejszym wykonaniu archeologicznych badań ratowniczych, mających na celu zadokumentowanie, wyeksplorowanie, zabezpieczenie oraz merytoryczną ocenę dokonanych odkryć; 4. O terminie rozpoczęcia prac realizacyjnych inwestor zobowiązany jest powiadomić WUOZ [...] Delegaturę w [...]. Podstawę prawną powyższego postanowienia stanowił art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 7 pkt 4, art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "k.p.a." Postanowienie to zostało doręczone Staroście [...]oraz P D. Od powyższego postanowienia K K oraz J K wnieśli zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W zażaleniu zarzucili, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza ich prawo własności, narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz zostało wydane bez ich udziału. Podnieśli, że przedłożony do uzgodnienia plan lokalizacji posadowienia budynków podaje fałszywe dane. Wskazali, że połowa budynku gospodarczego, a wiata w całości, usytuowane są na działce nr [...] , która to stanowi ich wyłączną własność, inwestorzy dysponują natomiast tylko działką o powierzchni 5400 m2. K K i J K zażądali wznowienia przedmiotowego postępowania i uchylenia zaskarżonego postanowienia w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji stwierdzenia braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony, należy umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ podniósł, że z wyjaśnień zawartych w piśmie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który skierował do organu pierwszej I instancji wniosek o uzgodnienie pozwolenia na budowę, wynika, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiada wyłącznie P D. Minister wskazał, że wziął pod uwagę to, że część działki objętej postępowaniem, tj. nieruchomości nr ew. [...], należącej do P D i do A D, o powierzchni 376 m2, stanowi terytorium sporne, do którego roszczenia wnoszą K N i J N, będący właścicielami przyległej działki nr ew. [...]. W przekonaniu wnoszących zażalenie, powyższy fragment nieruchomości nr ew. [...]przynależeć winien do działki nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...]września 2018 r., sygn[...]Starosta [...]orzekł jednak o włączeniu spornego obszaru do działki nr ew. [...]Orzeczenie to, po rozpatrzeniu odwołania K K i J K, zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2019 r., sygn. [...]. W chwili obecnej toczone jest postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...], w związku ze skargą K K i JK na ww. decyzję organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Dalej Minister podniósł, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Ministra aktualnie wnoszący zażalenie nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy inwestycja. K K i J K nie są zatem stronami postępowania administracyjnego o uzgodnienie pozwolenia na budowę. Odwołując się do orzecznictwa Minister wskazał, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej wynikająca z przepisów prawa materialnego. Powinien on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji jest władny wydać decyzję oraz być rozumiany jako więź prawna między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną, nadto powiązanie to musi być realne, konkretne i indywidualne. K K i J K, zdaniem organu, nie posiadają legitymacji do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Organ wskazał, że w tej sytuacji konieczne było umorzenie postępowanie zażaleniowego. Na powyższe postanowienie K K i J K wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Skarżący podnieśli jednocześnie, że żądali wznowienia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że żaden organ nie dysponuje taką mapą zasadniczą projektu podziału działek nr [..] i [..] opatrzoną prawną klauzulą właściwego organu o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji Urzędu Rejonowego w [...] - [...] z dnia [...] 04.1995. o zatwierdzeniu projektu podziału. Zdaniem skarżących dobitnie oni udowodnili ich interes prawny do działki [...]o pow. 1,4700 ha, do której należy powierzchnia 376 m2 terenu spornego opracowania lokalizacji przedmiotowych budynków i prawo występowania w niniejszym postępowaniu jako strona. Wskazali, że wynika to z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] o uzgodnienie treści wpisów ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym sygnatura akt [...] , oraz chroniony rękojmią wiary publicznej księgi wieczystej Nr [...] i zawartych tam danych. Skarżący wskazali, że działania organów stanowią kolejną próba zalegalizowania "dziwadła geodezyjnego" i bezprawne przeniesienie prawa własności, co zostało już raz ocenione prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2019r., sygn. akt III SA/Lu 657/18. Zdaniem skarżących Starosta [...] winien wnieść sprzeciw do robót budowlanych. Posiadał on bowiem wiedzę, co potwierdził w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia granic działki nr [...] w postępowaniu geodezyjnym. Ponadto skarżący podnieśli, że uzyskana opinia - pozwolenie na rozbudowę budynku była już rozpatrywana przez WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 13/15. Wyrok do dnia dzisiejszego nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, od którego skarżący wnieśli zażalenie wydane została w trybie współdziałania organów administracji publicznej uregulowanym w art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie natomiast do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postępowanie w trybie art. 106 k.p.a. nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Stroną tego postępowania jest strona postępowania głównego. Warto w tym miejscu zwrócić także uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2538/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zdaniem NSA z tego przepisu wynika więc, że to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa także krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Dalej NSA podniósł, że ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty, przewidział krótki czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.). Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia. W orzecznictwie wskazuje się jednak również (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 811/08, orzeczenie.nsa.gov.pl), że dopuszczalne jest badanie w postępowaniu uzgodnieniowym, czy biorą w nim udział wszystkie strony. Podstawą przyjęcia takiego poglądu stanowiło uznanie, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciąży na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie głównej nie zaliczył jej do kręgu stron. Konieczne zatem, w ocenie Sądu, było, w sytuacji wniesienia przez skarżących zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]lipca 2019 r., zbadanie czy postępowanie, w którym wydane zostało to postanowienie, dotyczy ich interesu prawnego. Podstawę prawną do wystąpienia przez Starostę [...] do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie pod względem konserwatorskim robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego i wiaty na terenie dz. ewid. nr [...]w miejscowości [...]stanowił art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postępowanie przed Starostą [...] w tej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem P D. Osoba ta była jedyną stroną postepowania w sprawie i wyłącznie jej zostało doręczone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2019 r. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do tego, że skarżący nie są stroną postępowania w sprawie, w której wydane zostało wskazane wyżej postanowienie. Pomiędzy skarżącymi, a P D i A D istnieje spór dotyczący przebiegu granic należących do nich działek. Spór ten dotyczył części działki objętej postępowaniem w niniejszej sprawie, tj. nieruchomości nr ew. [...] , należącej do P D i do A D, o powierzchni 376 m2. Roszczenia do tej części działki wnosili skarżący, będący właścicielami przyległej działki nr ew. [...] . Zdaniem skarżących sporna część przynależeć winna do działki nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...]września 2018 r., sygn. [...], Starosta [...]orzekł o włączeniu spornego obszaru do działki nr ew. [...]. Orzeczenie to, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, zostało utrzymane w mocy przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2019 r., sygn. [...]. Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie włączenia spornego obszaru do działki o nr ew. [...]było jednak wystarczającą okolicznością do przyjęcia, że skarżący nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy inwestycja, a co za tym idzie nie są stroną postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienie pozwolenia na budowę. Ostateczna decyzja w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wydana w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.) była bowiem wiążąca dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ ten nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie przebiegu granic między działkami należącymi do P D i skarżących. Prawidłowe również było działanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprzez wydanie postanowienia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 134 k.p.a. Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń na postanowienia na podstawie o art. 144 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania (zażalenie) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. Przyjmuje się jednocześnie, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie (zażalenie), że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ drugiej instancji umarza postępowanie odwoławcze (zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. -por. uchwał NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, wyrok NSA z 10 marca 2009 sygn. II OSK 316/08 oraz z 27 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 938/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na koniec należy podnieść, że pismo skarżących z 16 listopada 2019 r. zatytułowane "Zażalenie", zdaniem Sądu, ma w istocie podwójny charakter. Niewątpliwie stanowiło ono zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2019 r. Świadczy o tym obok tytułu tego pisma także jego treść wyrażająca niezadowolenie z wydanego postanowienia w postaci sformułowania "Wnosimy stanowczy sprzeciw do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...] określonego w piśmie z dnia [...].08.2019 r. (...)". W ocenie Sądu pismo to stanowiło także jednak wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2019 r. W piśmie tym skarżący wskazują bowiem "Żądamy wznowienia przedmiotowego postępowania (...)". Wniosek ten nie został rozpoznany. Z akt sprawy nie wynika także, aby wnioskowi temu nadany został właściwy bieg. Organ zatem pozostaje w zakresie rozpoznania powyższego wniosku w bezczynności. Zawarty w skardze zarzut wskazujący na to uchybienie jest uzasadniony, jednakże okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Tak jak już podniesiono wyżej pismo skarżących z dnia 16 listopada 2019 r. stanowiło również zażalenie na postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2019 r. i we właściwym dla zażalenia trybie zostało rozpoznane. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.