III OSK 3690/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [..] października 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [..] października 2019 r. w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. z dnia [..] sierpnia 2019 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. skarżący złożył do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżący wskazał, że jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego nr [..] wydanego przez Komendanta Regionalnego Centrum Informatyki B. został wyznaczony do pełnienia służby w Węźle Teleinformatycznym w miejscowości P. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż skarżący przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji. Z dokumentów zgromadzonych przez Oddział Regionalny Agencji Mienia Wojskowego w S. wynika, że skarżący pełniąc służbę w Policji od dnia [..] sierpnia 2013 r. do dnia [..] czerwca 2019 r. na podstawie decyzji z dnia [..] września 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji w G. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości C. w kwocie 9.510 złotych. Rozkazem personalnym z dnia [..] czerwca 2019 r. Komendanta Powiatowego Policji w G. skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [..] czerwca 2019 r. bez nabycia uprawnień rencisty/emeryta policyjnego. Decyzją z dnia [..] czerwca 2019 r. Komendanta Powiatowego Policji w G., za każdy brakujący rok do nabycia uprawnień rentowo-emerytalnych, przypisano skarżącemu do zwrotu pomoc finansową w kwocie 4.976 złotych. Z ustaleń wynikało jednocześnie, że skarżący, jako były już funkcjonariusz Policji, wystąpił z wnioskiem o rozłożenie na raty nadpłaconej pomocy finansowej w dniu 14 czerwca 2019 r., w wyniku czego zarządzono, że spłata wyliczonej kwoty nastąpi w 20 ratach. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. z dnia [..] sierpnia 2019 r. odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [.] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. W uzasadnieniu decyzji Prezes AMW zauważył, że bezspornym jest, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Organ uznał, że art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która to określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Organ odwoławczy dodał, że przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Organ podniósł, iż od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Z kolei, jak wskazał organ odwoławczy, przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas, jak zauważył Prezes AMW, została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Prezes AMW stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt. 4 ww. przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami tej ustawy, uznać należy, że wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, zdaniem organu odwoławczego, użyte w tym przepisie pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. A zatem, jak wskazał Prezes AMW, jeżeli analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego przez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej, to koniecznym - zdaniem organu odwoławczego - było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane, albowiem - według organu odwoławczego - przyznanie wspomnianej wyżej pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, to ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione. Mając powyższe na względzie, Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że przyjąć należy, iż kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów, pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza, można wykorzystać tylko jeden raz. W piśmie z dnia 25 września 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [..] października 2019 r. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S., wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia - w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, iż skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że organy obu instancji, uznały, iż w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na fakt, iż prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione. Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd nie zgodził się z sugestią Prezesa AMW, że jakoby argumenty przywołane przez organy obu instancji przemawiały za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, a w konsekwencji obowiązkiem uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez skarżącego (jeszcze jako policjanta) pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, która to pomoc - jak mylnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy, jako pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego, pozostającego wówczas w służbie w Policji, która to pomoc rzekomo nie może być ponownie udzielona w innej służbie, po przejściu do niej przez skarżącego. W niniejszej sprawie Sąd uznał przede wszystkim, że powołane przez organy obu instancji przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda,. Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. W tej sytuacji Sąd uznał, że uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wyłącznie argumentami celowościowymi nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, czy też innej służbie mundurowej, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Agencji Mienia Wojskowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu I instancji w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Policji nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 4 w zw. z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez uchylenie decyzji organów obu instancji i uznanie, że organy odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego naruszyły powyższe przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6 i 7 k.p.a. przez uznanie, że organy Agencji obu instancji, odmawiając skarżącemu prawa do zakwaterowania na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 dopuściły się naruszenia zasady praworządności w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w jego ocenie przyjęcie przez Sąd I instancji literalnego brzmienia przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 oraz art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP bez uwzględnienia faktu otrzymania przez skarżącego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) w czasie pełnienia służby w Policji, zrodziło wątpliwość co do trafności orzeczenia. W ocenie organu, istnieje wątpliwość, czy wykładnia językowa tego przepisu jest jedynie właściwą i czy nie należy jednak odnieść się do innych reguł wykładni, albowiem norma cyt. przepisu, w zakresie, w jakim odnosi docelowe zaspokojenie "prawa do lokalu" wyłącznie do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pozostaje w kolizji z zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Inna jest sytuacja żołnierza, który wcześniej jako funkcjonariusz skonsumował swoje "prawo do lokalu" od sytuacji żołnierza, który takiej pomocy nie uzyskał. Skłoniło to organy do rozszerzającej interpretacji art. 21 ust. 6 i stosowania go również do żołnierzy, którzy swoje prawo do lokalu zaspokoili na podstawie odrębnych przepisów, zwłaszcza, że za taką interpretacją przemawiają dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej. Zdaniem organu, w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno porównywać się go z wykładnią systemową i funkcjonalną przepisu, co też uczynił organ w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do przyjęcia, iż pomoc finansowa udzielona skarżącemu przez państwo (tj. Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) w czasie pełnienia służby w Policji wyklucza następnie możliwość nabycia prawa do zakwaterowania w okresie pełnienia przez skarżącego jako żołnierza zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zwanej dalej ustawą, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to realizowane jest w jednej z form określonych w art. 21 ust. 2 ustawy. Prawo do zakwaterowania nie ma charakteru absolutnego. Przesłanki negatywne, wyłączające to prawo określone zostały w art. 21 ust. 6 ustawy. Ich wyliczenia ma charakter zamknięty. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie jednej z nich, uregulowanej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Ustalony w sprawie stan faktyczny nie został zakwestionowany we wniesionej skardze kasacyjnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest nim związany. Z przyjętego stanu faktycznego wynika, że skarżący na podstawie decyzji nr [.]. z dnia [..] września 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji w G. wydanej na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz stosowne przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego przez policjantów, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości C. w kwocie 9.510 złotych. Brak jest tym samym wątpliwości, iż nie zostały zrealizowane okoliczności faktyczne wskazane w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy, bowiem skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Otrzymał pomoc na podstawie decyzji nr [..] z dnia [.]. września 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji w G. wydanej w oparciu o przepisy art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz stosowne przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego przez policjantów. Już tylko z tej przyczyny zarzuty sformułowane w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej nie znajdują podstaw. Treść skargi kasacyjnej nie pozwala jednak na ograniczenie się do wykładni wyłącznie językowej przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Skarżący kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, iż przepis ten winien być rozumiany w taki sposób, aby wszelka pomoc finansowa państwa w czasie pełnienia służby w Policji wyklucza możliwość prawa do zakwaterowania w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej. Uważa on więc, iż w wyniku wykładni systemowej i celowościowej winno dojść do rozszerzenia wykładni językowej tego przepisu na wszelkie przypadki pomocy państwa udzielonej w czasie pełnienia służby w policji przez skarżącego pełniącego aktualnie służbę w wojsku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, których naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej. Wykładnia systemowa pełni rolę subsydiarną w stosunku do wykładni językowej, polegającą głównie na tym, iż służy ona do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególność pozwala uzasadniać wybór między różnymi interpretacjami językowymi danego zwrotu, czy przepisu. Z treści skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, aby zdaniem jej autora przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy mógł być z punktu widzenia językowego interpretowany na przynajmniej dwa odmienne sposoby. Już tylko ta okoliczność czyni zarzut pierwszy nieuzasadniony. Dodać ponadto należy, iż przedmiotem egzegezy są przepisy regulujące prawo jednostki pozostającej w stosunku służbowym z państwem do określonego świadczenia ze strony państwa. Reguły o prawach i wolnościach jednostki mają charakter przepisów optymalizacyjnych, a więc norm, które powinny być realizowane przez organy stosujące prawo w jak największym stopniu. Z orzecznictwa sądowego i poglądów nauki wynika jednoznacznie reguła życzliwej interpretacji takich przepisów polegająca na wykładni rozszerzającej prawa (wolności) jednostki i jak najmniejszym ograniczaniu tych praw (wolności), co należy łączyć ze ścisłą wykładnią przesłanek negatywnych przyznawania określonych praw (wolności). W rozpoznawanej sprawie organy dokonały zaś rozszerzającej wykładni przesłanek negatywnych prawa prowadzącej do pozbawienia żołnierza jego prawa do zakwaterowania. Dokonanie takiej interpretacji przepisów było więc niedopuszczalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna jest także wykładnia funkcjonalna przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Przepis ten ogranicza zakres prawa, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Stosowanie do przepisów prawnych ograniczających zakres przyznanego prawa czy wolności metod wykładni celowościowej musi mieć charakter wyjątkowy i jest uzasadnione zasadniczo tylko wówczas, gdy sens językowy przepisów nie jest jasny (por. wyrok NSA z 7.10.1992 r., SA/Po 1167/92). Pamiętać bowiem należy, iż w wykładni językowej sięga się poza sam tekst przepisu prawnego, co wymaga szczególnej ostrożności, tak by egzegeza nie stała się zawoalowaną formą stanowienia nowego prawa przez organy uprawnione wyłącznie do stosowania prawa. Sąd I instancji słusznie zauważył nadużycie w zakresie wykładni przedmiotowych przepisów organów obu instancji. Dokonana przez organy interpretacja stała się okazją do dokonania korekty jednoznacznych językowo przepisów prawnych i wyjścia poza ich możliwy sens leksykalny w sytuacji, gdy nie było to uzasadnione względami konstytucyjnymi i aksjologicznymi, a interpretowane przepisy nie stwarzały wątpliwości na gruncie językowym. Dostrzeżony przez organy problem winien być rozwiązany w drodze ingerencji ustawodawcy. Jego rozwiązanie w drodze wykładni prawa pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami podziału władz oraz legalizmu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autor skargi kasacyjnej, iż przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia stosowanych przepisów prowadzi do niesprawiedliwych konsekwencji (tj. podwójnej pomocy państwa). Przypomnieć należy, iż skarżący zobowiązany został do częściowego zwrotu przyznanej mu jako funkcjonariuszowi policji pomocy, ponad poziom uzasadniony długością służby w Policji. Przyznana więc uprzednio jako policjantowi pomoc wynikała z długości służby w tej formacji. Względy aksjologiczne przemawiają tym samym przeciwko wykładni przywołanych wyżej przepisów przyjętej w skardze kasacyjnej. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu I instancji w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Policji nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej, musi zostać uznany za nieuzasadniony. Przywołane powyżej argumenty przemawiają także za uznaniem za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 4 w zw. z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez uchylenie decyzji organów obu instancji i uznanie, że organy odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego naruszyły powyższe przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w treści zarzutu nie określił precyzyjnie na czym miało polegać naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 4 w zw. z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej daje jednak wystarczające podstawy do przyjęcia, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy prowadzi w następstwie do naruszenia tych przepisów. Uznanie zarzutu naruszenia przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy pozbawia per se uzasadnienia tego zarzutu. Przyjęte rozumienie wyżej wskazanych przepisów znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie reguluje kwestii prawa do zakwaterowania w ujęciu dotyczącym wszystkich beneficjentów zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Nie formułuje też uniwersalnej zasady, że z pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, czy to przed powołaniem do służby wojskowej, czy w jej toku, można skorzystać tylko raz. O ile bowiem ustawa, zgodnie z jej tytułem i zakresem unormowania, faktycznie zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące prawa żołnierzy do zakwaterowania (i rzeczywiście ogranicza możliwości korzystania przez żołnierzy w toku służby wojskowej z więcej niż jednej postaci zakwaterowania jednocześnie), to twierdzenie, że ustawa odnosi się także do innych sposobów zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych (w tym także tych nie mających żadnego związku z wojskiem, czy prawem żołnierza do zakwaterowania) pozbawione jest podstawy prawnej oraz nie uwzględnia uregulowań prawnych dotyczących grup obywateli innych niż żołnierze. Z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Gdyby taki był cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu miałby inne brzmienie. Prawo do zakwaterowania przysługujące żołnierzom i nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, WAM albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, nie są jedynymi formami pomocy Skarbu Państwa, czy samorządu terytorialnego w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Jest znacznie więcej uregulowań dotyczących szeroko rozumianej pomocy mieszkaniowej na przykład: prawo do zakwaterowania przewidziane dla funkcjonariuszy SKW i SWW wynikające z ustawy z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, prawo do zakwaterowania przysługujące funkcjonariuszom BOR wynikające z ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, prawo do zakwaterowania funkcjonariuszy Służby Granicznej wynikające z ustawy z dnia 12 października 1990 o Straży Granicznej, prawo do lokalu przysługujące funkcjonariuszom Policji wynikające z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji czy funkcjonariuszom służby więziennej wynikające z ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej. Prawo do pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przybiera przy tym także inne formy niż tylko nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Nie sposób zatem trafnie bronić na tle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, iż tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze środków publicznych. Powołane wyżej ustawy, jak i ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie stanowią, że żołnierz zawodowy, który w związku ze służbą otrzymał jakiekolwiek świadczenie z WAM, po odejściu ze służby i na przykład po przejściu do innej służby wymienionej wyżej, nie będzie mógł nabyć prawa do zakwaterowania przewidzianego dla członków tej innej służby, czy na przykład z prawa pomocy ze środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego. To odwołanie się do ustaw regulujących uprawnienie innych niż wojsko służb, czy innych grup obywateli ukazuje również, że prawo do zakwaterowania, czy szerzej do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych wyżej służb. Celem uregulowania zawartego w art. 21 ust. 6 ustawy jest, by żołnierz, którego prawo do zakwaterowania wynikające wprost z faktu pełnienia służby wojskowej i z przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (a nie z zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczności przy udziale środków Skarbu Państwa przed powołaniem do służby wojskowej) zostało zrealizowane w jednej ze specyficznych postaci przewidzianych przez ustawę o zakwaterowaniu przed nowelizacją tego prawa z dnia 1 lipca 2010 r., nie mógł ubiegać się ponowne o zrealizowanie tego prawa w oparciu o to, że nadal pełni służbę wojskową, a w systemie pojawiły się nowe uregulowania dotyczące form prawa do zakwaterowania. Warto podkreślić przy tym, że w cytowanym wyroku z dnia 18 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taki rezultat wykładni językowej tego przepisu wspiera wykładnia systemowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ma pięć punktów. Punkty 1, 2, 4, i 5 ewidentnie dotyczą takich sytuacji, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje konkretne specyficzne prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służby wojskowej (a nie generalnego prawa do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jako zbiorowej społeczności). Mianowicie mowa tu o nieistniejącym już w systemie prawa ekwiwalencie pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, dawnej odprawie mieszkaniowej, pomocy finansowej w rozumieniu poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. oraz o wypadku nabycia własnościowego prawa do lokalu od WAM a więc także na podstawie przepisów o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Są to instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Zatem cel omawianych uregulowań zawartych w tych punktach ustępu 6 art. 21 ustawy, w kontekście brzmienia całego ustępu analizowanego zapisu ustawowego, jawi się wyraźnie jako wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania wynikającego ze służby wojskowej po raz drugi, ale nie z uwagi na zasadę jednorazowego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej ze środków Skarbu Państwa, ale z uwagi na to, że dany żołnierz zrealizował swoje prawo do zakwaterowania na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w jej wcześniejszym brzmieniu. A zatem nie dlatego, że uzyskał pomoc mieszkaniową z jakiegokolwiek źródła publicznego (w tym związanego ze służba wojskową), ale dlatego, że uzyskał taka pomoc właśnie specyficznie jako żołnierz i w ramach uprawnień wynikających z powołania do pełnienia służby wojskowej. Gdyby zatem ustawodawca w punkcie 3 art. 21 ust. 6 miał objąć także wyjątkowo sytuacje nie tylko odnoszące się do swoistych instytucji prawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych (obecnych lub dawnych), lecz także do tych które organy nazwały zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczności ze środków Skarbu Państwa i gdyby taki szeroki był cel owego punktu trzeciego, to nie byłoby powodu, aby np. w punkcie 5 art. 21 ust. 6 ustawodawca ograniczył się wyłącznie do wypadków nabycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu WAM, jak również nie byłoby powodu aby zakresem art. 21 ust. 6 nie obejmować innych świadczeń związanych z zakwaterowaniem, czy prawem do lokalu mieszkalnego przewidzianych dla innych niż wojsko służb, czy grup ludności, gdyż tamte świadczenia również pochodzą ze środków publicznych. Z tych względów oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6 i 7 K.p.a. również nie jest zasadny. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Konstytucyjny wymóg podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała. Analogia jako metoda wykładni nie powinna zatem służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152 oraz uzasadnienie wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 i wyroku NSA z 28 lutego 2018 r., II OSK 1180/16). Nie ma wątpliwości, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie właśnie we wskazywanych powyżej konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś, jak już wspominano, nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa jest konieczne w zakresie nakładania obowiązków, zaś działanie w granicach prawa jest dopuszczalne w zakresie ustalania praw. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa (zob. wyrok NSA z dnia 15 styczeń 2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12 oraz wyrok NSA 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 1200/17; wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 7 pozostaje w sprzeczności także wykładnia prawa, która prowadzi do dorozumianych ograniczeń obowiązywania przepisu (zob. wyr. TK z 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02). Należy nadto przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym uznać należy domniemywanie podstaw ograniczenia prawa, w tym przez przyjęcie takiego rezultatu wykładni celowościowej, który podważa wyniki wykładni językowej, której rezultat prowadziłby do przyznania wnioskodawcy prawa, o które się ubiega przed organem administracji publicznej. Przepis art. 6 K.p.a. statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Przepis art. 6 K.p.a. określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej powinna mieć wyraźną podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo musi zatem ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, komentarz do art. 6 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex). Art. 7 K.p.a. nakłada zaś na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Artykuł 7 K.p.a. in fine, który wprowadza zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów ( por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, komentarz do art. 7 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex). Reguły powyższe należało odnieść także do działania organów, których celowościowa wykładnia przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych doprowadziła do podważenia jednoznacznych wyników wykładni językowej, skutkujących pozbawieniem skarżącego prawa do zakwaterowania na podstawie ustawy o Siłach Zbrojnych RP. W przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, czy też innej służbie mundurowej, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe. Należy zgodzić się zatem z Sądem I instancji, że zachowanie organów doprowadziło w tej sprawie do naruszenia art. 6 i 7 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie obydwu decyzji. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 P.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.