III OSK 566/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1016/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 23 lipca 2015 r. M.L. (dalej: wnioskodawca) zwrócił się do Burmistrza Miasta Nieszawa o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2009 r. (zmienioną decyzją z [...] kwietnia 2009 r., sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. i następnie zmienioną decyzją z [...] grudnia 2012 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego w Nieszawie – 14 MW, składającego się z 7 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW z ograniczeniem do 2,0 MW każda (dalej: decyzja środowiskowa). Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podał, że o postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową nie został poinformowany przez organ. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta Nieszawa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Nieszawa z [...] marca 2009 r. Organ wskazał, że postępowanie nie doprowadziło do zweryfikowania informacji w zakresie uzyskania przez wnioskodawcę wiedzy o decyzji z [...] marca 2009 r. W dniu 8 lutego 2017 r., organ wystąpił do Starosty Aleksandrowskiego o wyjaśnienie okoliczności związanych z zapoznaniem się przez wnioskodawcę z przedmiotową decyzją. Organ wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na powyższe wezwanie. Ponadto, w aktach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma żadnych informacji mogących potwierdzić fakt zapoznania się z tymi aktami przez wnioskodawcę w dniu 16 lipca 2015 r. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, w dniu 7 lutego 2017 r. (data otrzymania wezwania 24 lutego 2017 r.) U.L. została wezwana w celu złożenia zeznań w przedmiotowej sprawie, jednak nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Wezwanie świadka zostało ponowione 27 lutego 2017 r. (data otrzymania wezwania 15 marca 2017 r.) jednak i tym razem świadek nie stawił się w siedzibie organu. W tych okolicznościach organ I instancji nie był w stanie zweryfikować czy składając wniosek o wznowienie postępowania wnioskodawca dotrzymał terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto, organ I instancji wskazał, że w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej strony były na bieżąco informowane o przebiegu postępowania przez obwieszczenie zamieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w Nieszawie oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie zweryfikował twierdzeń wnioskodawcy i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie. Pomimo podejmowanych czynności, organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organu obu instancji skoncentrowały się na ustaleniu, czy wnioskodawca dochował miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W piśmie z 23 lipca 2015 r. wnioskodawca podał, że o postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową dowiedział się 16 lipca 2015 r., będąc w siedzibie Starosty Aleksandrowskiego. Na organie I instancji spoczywał obowiązek weryfikacji tego oświadczenia. Organ I instancji nie mógł odmówić wznowienia postępowania tylko z tej przyczyny, że nie potrafił zweryfikować twierdzeń wnioskodawcy. W takiej sytuacji organ I instancji powinien poddać ocenie twierdzenia wnioskodawcy wskazując, czy w jego ocenie (przy braku dowodów przeciwnych) - skoro wnioskodawca nie był zawiadomiony indywidualnie o treści decyzji - wiarygodne jest jego twierdzenie, że dowiedział się o wydaniu decyzji środowiskowej w dniu 16 lipca 2015 r. Z przeprowadzonego postępowania powinno wynikać, czy wnioskodawca zachował miesięczny termin do wznowienia postępowania administracyjnego Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie. przepisów postępowania. Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 148 k.p.a. W ocenie spółki, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania (art. 148 k.p.a.) ze względu na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu nieprawidłowego rozkładu ciężaru dowodu w zakresie udowodnienia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po drugie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 in fine k.p.a. W ocenie spółki, zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 2 in fine k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania "administracyjnego", w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydawanych na skutek rozpoznania zażalenia (art. 14 p.p.s.a). Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ rozpoznający zażalenie ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżone postanowienie oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ rozpoznający zażalenie do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji oraz z jakiego powodu uchybienia dostrzeżone przez organ rozpoznający zażalenie nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, na obecnym etapie postępowania istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji środowiskowej. Trafne jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, kiedy dowiedział się o wydaniu decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Niezależnie jednak od tego, to na organie ciąży obowiązek zweryfikowania twierdzeń wnioskodawcy, ponieważ to organ przeprowadza postępowanie dowodowe w danej sprawie i weryfikuje dowody przedstawione przez strony postępowania. Stąd też prawidłowe jest stanowisko, że niewystarczające dla wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest stwierdzenie przez organ I instancji, że nie miał możliwości jednoznacznego ustalenia, kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji środowiskowej. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Wynika to z tego, że organ I instancji podjął określone czynności w sprawie, chociaż nie przyniosły one oczekiwanego rezultatu. Nie można zatem stwierdzić, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego. Z akt sprawy oraz skargi kasacyjnej wynika, że w postępowaniu zostały przeprowadzone określone dowody, a w szczególności ustalono, że wnioskodawcy doręczono decyzję o pozwoleniu na budowę, z której jednoznacznie wynika informacja o wydaniu decyzji środowiskowej (łącznie z datą jej wydania oraz numerem sprawy). Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie jest jego rolą ocena tego dokumentu i skutków, jakie wywołał w związku z zachowaniem terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, co nie jest stanowiskiem prawidłowym uwzględniając, że może mieć to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ocena tych skutków mogła być przedmiotem rozważań organu rozpoznającego zażalenie, ponieważ ocena tego rodzaju dokumentu nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który uzasadniałby wydanie decyzji kasacyjnej. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, że postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji oraz organ rozpoznający zażalenie skoncentrowały się bowiem na stwierdzeniu, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, pomijając jednak dowody, które zostały już zgromadzone w postępowaniu lub wynikały z akt sprawy. Z powyższych względów na uwzględnienie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił, że w tej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z tym uchyleniu podlegał zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 26 czerwca 2017 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 148 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 148 k.p.a. i nie "przerzucił" na organ całości ciężaru dowodowego w zakresie ustalenia zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakim terminie dowiedział się o wydaniu decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postepowania. Natomiast nie ulega wątpliwości, że to organ prowadzi postępowanie dowodowe i w jego ramach zobowiązany jest ocenić składane przez strony postępowania dokumenty i oświadczenia. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.