II SA/Bd 1016/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...].07.2015 r. M. L. zwrócił się do Burmistrza M. N. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. i następnie zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego w N. - 14 MW, składającego się z 7 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW z ograniczeniem do 2,0 MW każda. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz podał, że o postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową nie został poinformowany przez organ, który sprawę prowadził. Jak wynika z wniosku, o postępowaniu tym dowiedział się w dniu [...] lipca 2015 r., będąc w Starostwie Powiatowym w A. K.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Burmistrz M. N., po kilkukrotnym procesowaniu sprawy, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza M. N. z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego w N. - 14 MW, składającego się z 7 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW z ograniczeniem do 2,0 MW każda. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że kolejne postępowanie w przedmiotowej sprawie nie doprowadziło do zweryfikowania informacji podawanej przez wnioskodawcę, co do daty uzyskania wiedzy o decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (...). W dniu [...] lutego 2017 r., jak stwierdził organ, wystąpiono do Starostwa Powiatowego w A. . o wyjaśnienie okoliczności związanych z zapoznaniem się M. L. z przedmiotową decyzją i ewentualnym terminie zapoznania. Do dnia wydania postanowienia Burmistrz M. N., jak ustalono, nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytania, a ponadto, w ocenie organu, w aktach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma zawartych żadnych informacji mogących potwierdzić fakt zapoznania się z nimi przez wnioskodawcę w dniu [...].07.2015 r. Dodatkowo według twierdzeń organu, zgodnie z informacją podaną przez M. L., wezwana została w dniu [...] lutego 2017 r. (data otrzymania wezwania [...].02.2017 r.) U. L. w celu złożenia zeznań w przedmiotowej sprawie, jednak nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Wezwanie świadka zostało ponowione w dniu [...] lutego 2017 r. (data otrzymania wezwania [...].03.2017 r.) jednak i tym razem świadek nie stawił się w siedzibie Urzędu. W tych okolicznościach organ I instancji nie był w stanie zweryfikować czy M. L. składając wniosek o wznowienie postępowania dotrzymał terminu wyznaczonego w art. 148 § 1 Kpa wynoszącego jeden miesiąc od dnia, w którym strona powzięła informację o wydanej decyzji z uwagi na fakt braku potwierdzenia danej czynności przez wezwanych świadków. Ponadto, organ I instancji wskazał, że w toku pierwotnego postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zgodnie z art. 46a ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 49 Kpa strony były na bieżąco informowane o przebiegu postępowania przez obwieszczenie zamieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu M. w N. oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że świadkami okoliczności z dnia [...] lipca 2015 r., w których dowiedział się o decyzji są N. R. i U. L.. Burmistrz M. N. nie wezwał świadka N. R. celem złożenia zeznań. Zwrócenie się pisemnie do "Starostwa Powiatowego w A. . w osobie N. R. N. Wydziału Architektury i Budownictwa" o wyjaśnienie okoliczności związanych z zapoznaniem się przez żalącego się z przedmiotową decyzją i ewentualnym terminem zapoznania, w jego ocenie, nie może zastąpić przeprowadzenia dowodu ze zeznań świadka N. R. i nie znajduje oparcia w przepisach postępowania administracyjnego. Natomiast świadek U. L. nie została skutecznie wezwana na terminy wyznaczone celem złożenia przez nią zeznań. Każdy z dwóch terminów został wyznaczony przed dniem otrzymania przez nią wezwania. Burmistrz M. N. w wypadku niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy miał również możliwość, zdaniem żalącego się,, zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego, przesłuchać go jako stronę postępowania. Żalący stwierdził, że Burmistrz M. N. nie zamieścił jakiegokolwiek obwieszczenia o postępowaniach i decyzjach dotyczących przedsięwzięcia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W., a także na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej tej gminy. Tym samym, strony postępowania mieszkające na terenie miejscowości J., gmina W., do których zalicza się żalący nie miały możliwości pozyskać informacji o postępowaniach prowadzonych przez Burmistrza M. N. i decyzjach wydanych przez ten organ dotyczących przedsięwzięcia. Żalący się wskazał również, że z jedynej decyzji dotyczącej przedsięwzięcia, którą mu doręczono tj. decyzji Starosty A. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak sprawy: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej nr [...] wraz ze zjazdem i drogą dojazdową w ramach zadania pn. "Farma wiatrowa S. " nie mógł się dowiedzieć o decyzji Burmistrza M. N. z dnia [...] marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (...) oraz pozyskać innych koniecznych dla niego informacji o przedsięwzięciu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zajęła stanowisko w sprawie, wyjaśniając, że w wyniku decyzji z [...] lipca 2014 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji, posiada ona interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Spółka ustosunkowała się do wniesionego zażalenia, wskazując, iż w jej ocenie nie zasługuje ono na uwzględnienie, a wniosek o wznowienie postępowania pozostaje nieuzasadniony prawnie, nie spełnia także wymogów formalnych wynikających z art. 148 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO po przytoczeniu stanu faktycznego i podstawy prawnej sprawy podało, że zadaniem organu I instancji było zweryfikowanie twierdzeń wnioskodawcy, co do daty dowiedzenia się o treści decyzji. W ocenie SKO, organ I instancji nie zweryfikował twierdzeń wnioskodawcy i w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie - pomimo podejmowanych czynności, nie przeprowadził żadnego dowodu w sprawie. SKO wskazało, że organ I instancji wystąpił pismem z dnia [...] lutego 2017 r. do Starostwa Powiatowego w A. . o wyjaśnienie okoliczności związanych z zapoznaniem się M. L. z przedmiotową decyzją i ewentualnym terminie zapoznania. Pomimo, że organ nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pismo, nie ponowił prośby złożenia wyjaśnień w sprawie. Odnosząc się do okoliczności wezwania U. L. w celu złożenia zeznań w sprawie SKO uznało, że pomimo prawidłowego doręczenia przesyłki adresatowi, nie został on w sposób prawidłowy wezwany w celu złożenia wyjaśnień - zakreślone przez organ I instancji terminy złożenia wyjaśnień upłynęły przez dokonaniem prawidłowego doręczenia ww. przesyłek. Zdaniem SKO również strona postępowania M. L. nie został powiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka w sposób określony w Kpa. SKO podkreśliło, że organ I instancji nie może odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny, że nie potrafi zweryfikować twierdzeń wnioskodawcy, co do terminu dowiedzenia się o treści decyzji. W takiej sytuacji organ I instancji powinien poddać ocenie twierdzenia wnioskodawcy wskazując, czy w jego ocenie (przy braku dowodów przeciwnych) - skoro wnioskodawca nie był zawiadomiony indywidualnie o treści decyzji - wiarygodne jest jego twierdzenie, że dowiedział się o niej w dniu [...] lipca 2015 r. Na powyższe rozstrzygnięcie R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 148 § 1 i 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu nieprawidłowego rozkładu ciężaru dowodu w zakresie udowodnienia zachowania terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, mimo prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisu, tj. obciążenie tym ciężarem Burmistrza M. N., zamiast M. L. oraz art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, polegającym na przyjęciu, iż informacje zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i pozwoleniu na budowę które zostały doręczone M. L. nie były wystarczające, aby wnioskodawca dowiedział się o decyzji środowiskowej, wskazywanej w doręczonych mu dokumentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostają wydane we wznowionym postępowaniu: postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Burmistrza M. N., którym odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza M. N. z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego w N. - 14 MW, składającego się z 7 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW z ograniczeniem do 2,0 MW każda oraz postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], którym uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż wnioskiem z dnia [...].07.2015 r. M. L. zwrócił się do Burmistrza M. N. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (...). Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz podał, że o postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową nie został poinformowany przez organ, który sprawę prowadził. Zarówno organy administracji publicznej jak i skarżąca Spółka swą uwagę skoncentrowały na tym, czy wnioskodawca dochował miesięcznego terminu wynikającego z przepisu art. 148 § 1 i 2 Kpa, który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z art. 148 § 2 Kpa ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Takie stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie Sądów administracyjnych i doktrynie (por. między innymi wyrok WSA w Opolu II SA/Op 576/14, z 15 stycznia 2015 r. LEX nr 1649912). W wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II UK 525/13 Sąd Najwyższy wskazał, że: ,,Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 Kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja". W przypadku niezachowania terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest niedopuszczalne w odniesieniu do tych przesłanek, które pozwalają na wznowienie postępowania tylko na wniosek strony, a taki przypadek zachodzi właśnie, między innymi, gdy podstawę wznowienia postępowania ma stanowić art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (por. art. 147 Kpa). Skoro wnioskodawca w piśmie z dnia [...].07.2015 r. podał, że o postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową dowiedział się w dniu [...] lipca 2015 r., będąc w Starostwie Powiatowym w A. K. to na organie I instancji spoczywał obowiązek weryfikacji tej kwestii. Z całą pewnością tak jak to zauważyło SKO, organ I instancji nie mógł odmówić wznowienia postępowania z tej tylko przyczyny, że nie potrafił zweryfikować twierdzeń wnioskodawcy, co do terminu dowiedzenia się o treści decyzji. W takiej sytuacji organ I instancji powinien poddać ocenie twierdzenia wnioskodawcy wskazując, czy w jego ocenie (przy braku dowodów przeciwnych) - skoro wnioskodawca nie był zawiadomiony indywidualnie o treści decyzji - wiarygodne jest jego twierdzenie, że dowiedział się o niej w dniu [...] lipca 2015 r. Z toku przeprowadzonego postępowania powinno jasno wynikać, czy wnioskodawca zachował miesięczny termin do wznowienia postępowania administracyjnego czy też go nie zachował. W związku, z czym organ winien wówczas podjąć stosowane rozstrzygnięcie zaś w przypadku uznania przez organ, że wnioskodawca dowiedział się o decyzji środowiskowej w innym terminie aniżeli twierdził, to organ powinien ten termin wskazać w oparciu o konkretne dowody. Przykładowy katalog dowodów został wymieniony w art. 75 § 1 Kpa. Ustawodawca zaliczył do nich m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie jest rolą Sądu wskazywać, czy organ winien uznać termin o powzięciu informacji o decyzji środowiskowej wynikający z wniosku z dnia [...].07.2015 r. czy też jak to wskazuje skarżący w skardze powinien przyjąć, iż informacje zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i pozwoleniu na budowę, które zostały doręczone M. L. były wystarczające, aby wnioskodawca dowiedział się o decyzji środowiskowej, wskazywanej w doręczonych mu dokumentach. W myśl bowiem art. 149 § 2 Kpa - wznowienie postępowania, co do zasady, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia na nowo istoty sprawy (w efekcie czego - stosownie do art. 151 § 1 Kpa - organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy). Nie sposób jednakże pominąć związanej z tym regulacji szczególnej, zawartej w art. 146 § 1 Kpa. Stosownie, bowiem do tego przepisu, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Regulacja ta stanowi szczególną okoliczność wyłączającą z uwagi na sam upływ wskazanego w nim czasookresu możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nawet jeżeli zaistniały ku temu ustawowe przesłanki określone we wskazanych przepisach. Z przepisu art. 149 § 2 Kpa wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania, co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają, bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 Kpa, organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania, co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest, bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. II OSK 1783/15). Reasumując powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej może wydać rozstrzygnięcie odnośnie wznowienia postępowania administracyjnego albo jego odmowie, po rozpatrzeniu wniosku strony. Jednakże w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy musi wpierw, jak słusznie wynika to z uzasadnienia decyzji SKO ustalić, czy wnioskodawca wniosku z dnia [...].07.2015 r. zachował miesięczny termin do złożenia wniosku, powołując się na stosowne dowody. Należy wszakże zauważyć, że SKO wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa powinno wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś w ocenie Sądu wskazane w uzasadnieniu okoliczności są nader ogólnikowe i niejednoznaczne. Zresztą SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w głównej mierze skoncentrowało się na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, przytoczeniu podstawy prawnej tj. zacytowaniu przepisów z rozdziału 12 Kpa i przywołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednakże pomimo tych mankamentów należy stwierdzić, że najważniejsze dla sprawy jest teraz szybkie jego zakończenie, ponieważ w obrocie prawnym musi istnieć pewność, co do wydanych decyzji, ponieważ stanowią one o kolejnym etapie postępowania administracyjnego. Tak jak w rozpoznawanej sprawie, w której została już wydana decyzja Starosty A. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak sprawy: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej nr [...] wraz ze zjazdem i drogą dojazdową w ramach zadania pn. "Farma wiatrowa S. ". Tymczasem postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego trwa już dwa i pół roku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.