II OSK 3011/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 202/18 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/GI202/18, oddalił skargę R. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia "budowa budynku produkcyjnego (obróbka mechaniczna komponentów aluminiowych) oraz budowa budynku lakierni proszkowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.". Jak stwierdził Sąd I instancji organy prawidłowo uznały, że nie został spełniony jeden z kluczowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej upzp) odnośnie kontynuacji funkcji zabudowy. Jak bowiem wynika z analizy urbanistycznej na obszarze analizowanym brak jest obiektów pełniących funkcję choćby zbliżoną do funkcji, jakie pełnią budynki należące do skarżącego, występuje tam tylko zabudowa mieszkaniowa, budynki gospodarcze i garaże. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegają na przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikająca z w/w przepisów, mimo, że nie zostały przeanalizowane wszystkie okoliczności wynikające z jego treści; 2) przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego, podczas gdy rozmiar inwestycji skarżącego; ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich uzasadnia rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalny obszar określony w rozporządzeniu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu skarżącego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3 Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a przeprowadzona w zaskarżonym wyroku kontrola zastosowania tego przepisu ma charakter wzorcowy. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie, jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest właśnie uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu), Innymi słowy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i bezprzedmiotowe jest badanie dalszych okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 upzp. Nieruchomość (teren) może, bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wyklucza wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. 3.4. Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy w celu poszukiwania nieruchomości sąsiedniej zabudowanej budynkami o funkcji produkcyjnej i usługowej. Dla ustalenia czy planowana zabudowa jest zgodna z zasadą kontynuacji organ wyznacza obszar analizowany, w którym przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przepis ten wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Przy tym z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp nie wynika jednak obowiązek organu rozszerzania obszaru analizy tak, aby w końcu znaleźć obiekt o analogicznej funkcji. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego zalegalizować obiekt wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. 3.5. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są, zatem niezasadne. 3.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.