VII SA/Wa 836/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Komendanta Główny Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej jako: "KGP", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2020 r, nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 14 lipca 2020 r. M. Z. (dalej jako "skarżący") złożył "Wniosek o udostepnienie informacji publicznej", adresowany do Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Skarżący wskazał, że wnosi o wydanie odpisów akt sprawy, w szczególności protokołu z interwencji w dniu 2 lipca 2020 r. oraz z dnia 20 lutego 2020 r. Komendant Komisariatu Policji w [...] pismem z dnia 24 lipca 2020 r., udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 28 lutego 2020 r. Korespondencją z dnia 4 sierpnia 2020 r. M. Z. wystąpił do Komendanta Komisariatu Policji w [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu wynikającego z art. 111 § 1 k.p.a. oraz o uzupełnienie wydanej decyzji o wskazanie prawa do odwołania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Komendant Komisariatu Policji w [...] przekazał zgodnie z właściwością podanie z dnia 4 sierpnia 2020 r. M. Z. do Komendanta Powiatowego Policji w [...], W odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] (w aktach sprawy pismo to opatrzono także I. dz. [...]), Komendant Powiatowy Policji w [...] podał, że odpowiedź udzielona na wniosek z dnia 14 lipca 2020 r. nie przyjęła postaci decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 21 września 2020 r. skarżący złożył na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ponaglenie. Ponaglenie adresowane było do Komendanta Powiatowego Policji w [...] i obejmowało zarzuty przewlekłości w postępowaniu i rażącego naruszenia prawa przez Komendanta Komisariatu Policji w [...] oraz wniosek o zobowiązanie Komendanta Komisariatu Policji w [...] do rozpatrzenia pisma z dnia 4 sierpnia 2020 r., wyjaśnienia przyczyn i wdrożenia działań przeciwdziałających przewlekłości w przyszłości oraz wyciągnięcia wobec Komendanta Komisariatu Policji w [...] konsekwencji, o których mowa w art, 38 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższego ponaglenia, Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., stwierdził, że podległy mu Komendant Komisariatu Policji w [...] nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu i załatwieniu korespondencji M. Z. z dnia 4 sierpnia 2020 r. W pouczeniu zawarto informację, że postanowienie to jest ostateczne i nie przysługuje na nie środek zaskarżenia, w tym skarga do sądu administracyjnego. Wnioskiem z dnia 9 października 2020 r. skarżący, powołując się na art. 156 § 1 k.p.a., wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] i wskazał na błędne ustalenia dokonane przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], polegające na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy w odniesieniu do zarzutu bezczynności podległego mu komendanta komisariatu Policji, a nie przewlekłości jego postępowania, jak ujęto to w treści ponaglenia. Skarżący zarzucił błędy i nieścisłości zawarte w uzasadnieniu ww. postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] tj. niewłaściwe wskazanie sposobu dostarczenia tego pisma przez Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej jako "KWP w [...]", "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2020 r, nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podkreślił się fakt, że rozstrzygnięcie to wynika wprost z regulacji kodeksowych, dopuszczających stosowanie art. 156 k.p.a. wyłącznie do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień wymienionych explicite w art. 134 k.p.a. Na postanowienie, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, nie przysługuje bowiem zażalenie, nie jest ono także postanowieniem, o którym mowa w art. 134 k.p.a. W związku z powyższym nie jest dopuszczalne zastosowanie wobec tego postanowienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Na ww. rozstrzygnięcie zażalenie złożył skarżący. Podniósł, że zgodnie z art 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy szczególne dotyczące ponagleń nie regulują kwestii związanych z odwołaniem. Przyjąć zatem należy, że art. 15 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach ponagleń Pouczenie strony o braku możliwości odwołania od postanowienia wydanego w sprawie ponaglenia organu jest pouczeniem niezgodnym z przepisami kodeksowymi. Strona postępowania administracyjnego dysponuje publicznym prawem podmiotowym polegającym na zaskarżaniu wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnych, a prawo to może zostać wyłączone wyłącznie na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, nie zaś organu administracji. Rozstrzygnięcia organu administracji pozbawiające strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, nieuzasadnione takim wyłączeniem, należy oceniać jako oczywiście sprzeczne z art. 78 Konstytucji RP oraz z art. 15 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie KWP w [...]. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] zostało wydane na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 w związku z art. 237 § 4 k.p.a. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby na wymienione postanowienie przysługiwało zażalenie. Należało zatem uznać, że postanowienie powyższe nie jest zaskarżalne. Ponadto postanowienie wydane po rozpatrzeniu ponaglenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie jest objęte zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zakresem omawianego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art., 126 k.p.a. – postanowienia na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a. tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Z tym postanowieniem nie zgodził się M. Z., która pismem datowanym na 23 marca 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia KGP oraz poprzedzającego go postanowienia KWP w [...]. Skarżący ponownie wskazał, że postanowienie Komendanta Policji w [...] dotyczące ponaglenia, w którym top ponagleniu skarżący zarzucał przewlekłość postępowania, jest w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Zarzut przewlekłości jest zupełnie innym zarzutem niż zarzut bezczynności. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozpatrzył ponaglenie wbrew stawianemu zarzutowi, tj. rozpoznał sprawę nie pod kontem przewlekłości a pod kontem bezczynności Takie postanowienie w sposób oczywisty podlega eliminacji z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W realiach przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że bezsporne jest, że na skutek wniesienia przez M. Z. ponaglenia, Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., stwierdził, że podległy mu Komendant Komisariatu Policji w [...] nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu i załatwieniu korespondencji M. Z. z dnia 4 sierpnia 2020 r. Skarżący złożył wniosek o twierdzenie nieważności powyższego postanowienia. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. . Powyższe postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, stanowi też warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2009 r., IV SAB/Gl 21/09; wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2018 r., II SAB/Łd 83/18; postanowienie WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1879/17; postanowienie WSA w Krakowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1425/17; postanowienie WSA w Warszawie z 4 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1879/17 – wszystkie publ. Cbosa). Podkreślić należy, że zgodnie z ww. art. 141 k.p.a., postanowienie może być zaskarżone tylko, jeśli możliwość taka została bezpośrednio wskazana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach prawa materialnego. Wszystkie inne postanowienia są niezaskarżalne. Zażalenie zaś na postanowienie przysługuje w następujących wypadkach przewidzianych w k.p.a.: art. 31 § 2, art. 59 § 1, art. 61 § 2, art. 66 § 3, art. 74 § 2, art. 88 § 1 i 2, art. 96, 101 § 3, art. 106 § 5, art. 108 § 2, art. 113 § 3, art. 119 § 1, art. 122f § 2, art. 149 § 4, art. 152 § 2, art. 159 § 2, art. 261 § 3, art. 264 § 2 i art. 219. Natomiast zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z powyższej regulacji wprost wynika, że możliwość wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156-159 k.p.a.) do postanowień została ograniczona do tych spośród nich, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. (tj. do postanowień organu odwoławczego, stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania). Do postanowień tego rodzaju nie należy ww. postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2020 r. Jest to postanowienie, które zostało wydane w rozpoznaniu ponaglenia, jak stanowi to pkt 1 § 6 art. 37 k.p.a. Jak wyżej wskazano, ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia w postaci zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. między innymi, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Właśnie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w tym przypadku. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały rzeczywiście w ustawie skonkretyzowane, ale należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia – przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia - jest wniesienie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w tym trybie administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rodzaju postanowień nie może być bowiem, w świetle art. 126 k.p.a. uruchomione. Prawidłowo postąpił więc Komendant Główny Policji w [...] utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że granice orzekania sądów administracyjnych wytycza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, te zaś granice – w niniejszej sprawie – wytycza procesowa treść kontrolowanego postanowienia KGP. W związku z tym, że zaskarżone przez skarżącą postanowienie KGP miało wyłącznie formalny charakter (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia), poza oceną organu II instancji i tut. Sądu pozostają z natury rzeczy kwestie dotyczące wad postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] podnoszone przez skarżącego w pismach procesowych, w tym w skardze do tut. Sądu. Dlatego też zarzuty należy uznać za bezzasadne. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.