I SA/Kr 291/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Stanisław Grzeszek (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skargę oddala. Prezydenta Miasta K. postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. nr [...] oddalił skargę M. B. na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku Millennium S. A. z dnia 1 lutego 2019 r. nr [...] oraz Plus Banku S.A. z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...], z powodu braku podstaw do zakwestionowania czynności egzekucyjnych oraz oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył w ustawowym terminie M. B. wskazując, że prowadzone postępowanie egzekucyjne łamie przepisy prawa i prowadzi do naruszania prawa obywatelskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia 8 marca 2019 r. Na skutek skargi M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 1099/19 uchylił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie rozpatrzył i nie uzasadnił prawidłowo dlaczego uznało, że w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. Mając na uwadze wskazania Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 8 marca 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie egzekucja prowadzona jest na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] wystawionych w dniu 28 stycznia 2019 r. Co istotne, decyzja Prezydent Miasta K. określająca wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od środków transportowych za rok 2011, M. B. stała się ostateczna w dniu 27 grudnia 2019 r. Kolejno, w dniu 1 lutego 2019 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku Millennium S.A. z dnia 1 lutego 2019 r. nr [...] oraz Plus Banku S.A. z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...] Zdaniem organu II instancji uzasadnia to stwierdzenie, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego nie jest zasadna. SKO w K. podkreśliło zatem, że podejmowano czynności egzekucyjne w terminie i bez zbędnej zwłoki. Natomiast, określony w art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Po dokonaniu analizy akt sprawy SKO w K. stwierdziło, że postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. skierowane do M. B. obejmujące należność z tytułu podatku od środków transportowych jest prawidłowe i że skarga na czynności egzekucyjne nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. nie zgodził się z rozstrzygnięciem SKO w K.. Zdaniem skarżącego postanowienie organu II instancji zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wraz z naruszeniem prawa strony postępowania, ponadto narusza ono jego prawo własności osobistej. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji (postanowienia), stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż korzystając z uprawnienia, które przyznaje sądowi administracyjnemu art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., dopuszczający możliwość rozpoznania w postępowaniu uproszczonym skargi, której przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, Sąd procedował w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Kontroli Sądu zostało przedstawione w trybie skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 marca 2019 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oraz przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Sąd w badanej sprawie oceni przede wszystkim, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1099/19. We wskazanym wyroku Sąd podkreślił, iż integralnym elementem wydanego przez organ administracji postanowienia jest również jego uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a."). Kontroli sądu administracyjnego podlega postanowienie jako całość, a więc łącznie z jego uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia postanowienia zostały zawarte w art. 126 k.p.a. wedle którego, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 107 § 2-5 k.p.a., a zatem art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Obowiązkiem każdego organu jest zatem wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) - czyli wyjaśnienie stronie zasadności kierowanego do niej rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2019 r. nr [...] nie spełniało przedstawionych wyżej wymogów, albowiem nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego w części odnoszącej się do zarzutu przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Kolegium wówczas pominęło kwestię istnienia przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 54a § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Przepis ten nie określa kryteriów "przewlekłości postępowania". Definicji "przewlekłości" nie było również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma odpowiednie zastosowanie na gruncie ustawy - na podstawie art. 18 u.p.e.a. (obecnie definicja ta jest zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym będzie mowa później). K.p.a. wyznacza jednak pewne standardy prowadzenia postępowania administracyjnego, a niekiedy zawiera wskazania mogące służyć za adekwatny kontekst interpretacyjny w procesie wykładni art. 54 § 1 u.p.e.a. Przede wszystkim wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego znajdujemy art. 12 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, a także posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Oznacza to, że organy powinny osiągać rozsądną równowagę między z jednej strony wnikliwością i dociekliwością badania dowodów już zgromadzonych lub wciąż gromadzonych w sprawie, a szybkością postępowania z drugiej strony. Nacisk na postępowanie dowodowe, a więc działania mające prowadzić do jak najbardziej precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest także powtarzany w § 2 art. 12 k.p.a. Podkreśla się w nim, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Pożądane jest również odwołanie się (na podstawie art. 18 u.p.e.a.), do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania przewidzianej w art. 11 k.p.a., oraz zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 114/08). Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 1099/19 zauważył również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krkowie wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nie rozpoznało ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz jedynie częściowo wypowiedziało się w zakresie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, natomiast zupełnie pominęło w swoich rozważaniach kwestię przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał, że brak uzasadnienia w części dotyczącej przewlekłości postępowania egzekucyjnego jest uchybieniem procesowym uniemożliwiającym ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz, że rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany wydać postanowienie zawierające uzasadnienie faktyczne i prawne także w zakresie przewlekłości postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem konkretnej podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Przytoczenie argumentacji wskazanej w wyroku WSA o sygn. akt I SA/Kr 1099/19 miało na celu zobrazowanie, jakie wskazania Sąd poczynił względem przyszłego postanowienia SKO, które stało się przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym, a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma już miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Gd 277/21). Przepis art. 153 p.p.s.a. wiąże więc organ administracji publicznej – w tym przypadku SKO w K. oraz sąd administracyjny co do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Jeżeli organ nie postąpił zgodnie ze wskazaniami sądu administracyjnego, konieczne jest uchylenie wydanej decyzji lub postanowienia, natomiast, gdy organ zastosował się do tych wytycznych, to Sąd nie może postąpić wbrew stanowisku wskazanym we wcześniejszym orzeczeniu. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku o sygn. akt I SA/Kr 1099/19 uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane wydać postanowienie zawierające uzasadnienie faktyczne i prawne także w zakresie przewlekłości postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem konkretnej podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, to należy zbadać, czy organ ten spełnił te wymogi. Nie ma racji pełnomocnik skarżącego, który w piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2021 r. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniło należycie kwestii dotyczącej oddalenia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego tj. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku Millenium S.A. z dnia 1 lutego 2019 r. nr [...] oraz zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Plus Banku S.A. z dnia 1 lutego 2019 roku nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie wskazał bowiem w wyroku o sygn. akt I SA/Kr 1099/19, że SKO w K. ma ponownie uzasadnić również tę kwestię. Zatem organ II instancji w ponownie wydanym rozstrzygnięciu był uprawniony do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Mając powyższe na względzie, SKO w K. zgodnie z art. 153 p.p.s.a. było związane oceną prawną i wskazaniami co do uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Ponownie nawiązując do treści art. 54a § 1 u.p.e.a. wskazać należy, iż zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia .2010 r., o sygn. II FSK 1803/09, przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. Można o niej mówić tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Oznacza to, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany. Organ egzekucyjny, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien zatem ustalić przede wszystkim, czy czynności były podejmowane w terminie, bez zbędnej zwłoki, czy wystąpiły okresy, w którym nie podejmowano żadnych działań. Zasadne jest w tym miejscu nawiązanie do definicji przewlekłości zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przewlekłość zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie, taka sytuacja nie miała miejsca. Organ II instancji wyjaśnił bowiem, iż egzekucja była prowadzona na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] wystawionych w dniu 28 stycznia 2019 r. Decyzja Prezydent Miasta K. określająca wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od środków transportowych za rok 2011 M. B. stała się ostateczna w dniu 27 grudnia 2018 r. Kolejno, w dniu 1 lutego 2019 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku Millennium S.A. z dnia 1 lutego 2019 r. nr [...] oraz Plus Banku S.A. z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...] Sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny zmierzał do doprowadzenia do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku. Sąd nie dostrzega w niniejszej sprawie, iż doszło do przewlekłości postępowania. Reasumując, uznać należy, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało się bowiem do wytycznych tut. Sądu wskazanych w wyroku o sygn. akt I SA/Kr 1099/19, zgodnie z wymogami z art. 153 p.p.s.a. poprzez prawidłowe uzasadnienie od strony faktycznej i prawnej wydanego postanowienia, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.