II SAB/Gd 37/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. P., W. S., G. S. i M. S., na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę nr położoną w obrębie R. 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Starosta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżących B. P., W.S., G. S. i M. S. kwotę 648 (sześćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. P., W. S., G. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 17 października 2019 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej na terenie obejmującym m.in. należącą do skarżących działkę nr [..], obręb R., gmina Ż. Pismem z 19 czerwca 2020 r. skierowanym do H. S. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności działki nr [..] o powierzchni 0,0352 ha, obręb R., gmina Ż., która na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z 17 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie węzła integracyjnego w R. wraz z otoczeniem dla [..] – trasy rowerowe wzdłuż dróg gminnych – ETAP IV oraz decyzji Wojewody z 22 maja 2020 r., przeszła na własność Gminy za odszkodowaniem. Starosta poinformował także, że termin zakończenia postępowania ulegnie przesunięciu do 30 października 2020 r. z powodu konieczności zgromadzenia niezbędnej dokumentacji. Następnie, w piśmie z 23 września 2020 r. skierowanym do każdego ze skarżących oraz T. S. organ wyjaśnił, że wskutek braku aktualnych danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących współwłaścicieli działki nie wiedział, że H. S. zmarła 3 listopada 2010 r. Dopiero podczas postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że spadkobiercami H. St. są: B. P., T. S., W. S., G. S. i M. S., i w związku z tym w załączeniu przekazał uwierzytelnione kserokopie zawiadomienia z 19 czerwca 2020 r. Pełnomocnik B. P., W. S., M. S. i G. S. w skierowanym do Starosty piśmie zwrócił się o kierowanie do niego korespondencji, w tym o przesłanie protokołu inwentaryzacji nieruchomości i, jeśli został już sporządzony, operatu dotyczącego wyceny działki. Pismem z 5 listopada 2020 r. Starosta zawiadomił pełnomocnika skarżących, że termin rozpatrzenia sprawy ulegnie przesunięciu do 26 lutego 2021 r. z powodu dużej ilości działek objętych decyzją z 17 października 2019 r. i tym, że ich wyceny dokonuje jeden rzeczoznawca majątkowy, a organ oczekuje na dodatkowe środki finansowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, które pokryją koszty wyceny kolejnych nieruchomości. Pismem z 20 listopada 2020 r. Starosta poinformował pełnomocnika skarżących, że operat szacunkowy nie został jeszcze sporządzony z tych samych powodów, dla których przesunięciu uległ termin rozpatrzenia sprawy. Pełnomocnik skarżących w ponagleniu z 3 grudnia 2020 r. skierowanym do Wojewody wniósł m.in. o stwierdzenie bezczynności Starosty w rozpoznaniu sprawy. Postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. Wojewoda uznał ponaglenie za nieuzasadnione, ponieważ Starosta przeprowadza na bieżąco czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy, a termin zakończenia postępowania zakreślony w piśmie z 5 listopada 2020 r. nie minął. Postanowieniem z 12 stycznia 2021 r. Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki i wyznaczył termin ich oględzin na dzień 26 stycznia 2021 r., o czym pełnomocnik skarżących został powiadomiony. Oględziny odbyły się wyznaczonego dnia, a pismem z 12 marca 2021 r. Starosta zawiadomił o możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych działek. B. P., W. S., M. S. i G. S, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sporządzoną 15 lutego 2021 r. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – działkę nr [..], obręb R., gmina Ż. Wniesiono przy tym o: 1. zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności działki, w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku w sprawie, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie Wojewodzie grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania powinno zostać wszczęte przez Starostę z urzędu, bowiem w myśl art. 12 ust. 4g specustawy drogowej organ jest związany 60 - dniowym terminem na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania biegnącym od daty nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżącym nie doręczono odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Jakiekolwiek działania Starosty w kwestii wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania podjęte zostały dopiero po ponad roku od nadania decyzji z 17 października 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadto, działania te ograniczyły się jedynie do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zwrócono też uwagę, że sporządzenie wiarygodnego operatu będzie właściwie niemożliwe, albowiem rzeczoznawca będzie zobligowany uwzględnić w nim stan wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID, a do dnia sporządzenia skargi stanu tego nie udokumentowano, przy czym prace związane z realizacją inwestycji są już bardzo zaawansowane. Skarżący uznali, że wyjaśnienia Starosty nie usprawiedliwiają rocznego opóźnienia w podejmowaniu jakichkolwiek czynności w sprawie oraz kolejnych kilku miesięcy oczekiwania na niezbędny operat. Nie stanowi usprawiedliwienia takiego stanu rzeczy ilość podmiotów biorących udział w postępowaniu bądź ilość zaangażowanych biegłych. W opinii pełnomocnika skarżących, okres roku byłby wystarczający na choćby zlecenie biegłemu sporządzenia operatu szacunkowego. Jeżeli prowadzące postępowanie podmioty nie są w stanie zapewnić osobom zainteresowanym rozstrzygnięcia ich sprawy w odpowiednim terminie, postępowanie to powinno zostać zorganizowane w inny sposób. Obywatel nie może ponosić konsekwencji złej, czy choćby niewystarczająco umiejętnej organizacji postępowania. Starosta w piśmie z 15 marca 2021 r. uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i wyjaśnił, że prowadzi szereg odrębnych postępowań odszkodowawczych, w których również konieczne jest zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatów szacunkowych. Wszystkie postępowania administracyjne wszczynane są na bieżąco, a o kolejności ich wszczęcia i rozpatrzenia decyduje data wpływu sprawy do organu. Obecnie Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego prowadzi około 390 postępowań odszkodowawczych, przy czym do 22 lutego 2021 r. współpracował tylko z jednym biegłym w zakresie wyceny nieruchomości z powodu braku chętnych rzeczoznawców majątkowych, którzy mogliby się wpisać na listę rzeczoznawców majątkowych prowadzoną przez Starostę. Pomimo regularnego wysyłania rzeczoznawcom majątkowym zaproszeń do współpracy, oferty takie nie były składane. Dopiero w lutym 2021 r. do Starostwa Powiatowego zgłosiło się dwóch chętnych rzeczoznawców majątkowych, którzy spełnili wymagania wskazane w zarządzeniu z 1 lutego 2019 r. Ponadto, organ oczekiwał na przyznanie środków finansowych z budżetu Państwa przeznaczonych na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na wycenę nieruchomości. Organ wskazał też, że decyzja z 17 października 2019 r. została przekazana przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami 5 czerwca 2020 r. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę numer [..] zostało wszczęte niezwłocznie, tj. zawiadomieniem z 19 czerwca 2020 r. Okoliczność ta uniemożliwiła wszczęcie postępowania przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami w terminie wskazanym w art. 12 ust. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W piśmie z 1 lipca 2021 r. Starosta poinformował sąd, że w dniu 10 czerwca 2021 r. została wydana decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę na rzecz skarżących. Do pisma dołączono odpis ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie skarżący zwalczają bezczynność Starosty w rozpoznaniu sprawy odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] obręb R., gmina Ż., która z chwilą uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy. Materialnoprawną podstawą postępowania, w którym zdaniem skarżących organ jest bezczynny i prowadzi postępowanie przewlekle, są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363), zwanej dalej specustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie więc właściwym organem jest Starosta, który ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie odszkodowania z urzędu, co wynika z imperatywnego sformułowania o wydaniu decyzji, użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy. Na wstępie wskazać należy, że wymogi formalne skargi na bezczynność organu, określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., zostały spełnione, gdyż, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący wnieśli do organu wyższego stopnia ponaglenie z 3 grudnia 2020 r., które Wojewoda postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. uznał za nieuzasadnione. Przechodząc do merytorycznej kontroli zarzucanej w skardze bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać należy, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której formalne wszczęcie postępowania nastąpiło już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Natomiast na gruncie niniejszej sprawy Starostę obowiązywały terminy załatwienia sprawy odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości określone w przepisach szczególnych, tj. w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast, w myśl art. 12 ust. 4g specustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przewidziane w art. 12 ust. 4g specustawy rozwiązanie służyć miało ustalaniu odszkodowania równolegle z pozbawieniem osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością (art. 17 ust. 3 pkt 2 i 3 specustawy). W orzecznictwie podkreśla się, że art. 12 ust. 4b i 4g specustawy określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi lex specialis wobec art. 12 ust. 4b specustawy, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ustawy (zob. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. I OSK 3091/15, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wynika, że decyzji Starosty z 17 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej, w pkt IX nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Taka decyzja opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności podlega wykonaniu przed upływem terminu wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje jej wykonania (art. 130 § 1 pkt 3 k.p.a.). W takiej sytuacji ustalenie odszkodowania może nastąpić zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Z przepisu art. 12 ust. 4g specustawy nie wynika bowiem, żeby określony tam termin ulegał jakimkolwiek zmianom (przedłużeniu) w sytuacji wniesienia odwołania i przejścia sprawy do rozpoznania w wyższej instancji. Powyższe oznacza, że Starosta zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli od dnia jej wydania nawet, gdy wniesiono od niej odwołanie. Ostatni dzień tego terminu przypadał na 16 grudnia 2019 r. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność w sprawie odszkodowania właściwy organ nie wydał decyzji o odszkodowaniu. Oznacza to, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez przepisy szczególne do załatwienia sprawy odszkodowania właściwy organ nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie. Również wyznaczony przez organ, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., termin rozpoznania sprawy do 26 lutego 2021 r. (pismo z 5 listopada 2020 r.), został przekroczony. Z akt sprawy wynika bowiem, że dopiero 4 marca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił operat szacunkowy z 15 lutego 2021 r., o czym pismem z 12 marca 2021 r. zawiadomiono strony umożliwiając im zapoznanie się z jego treścią. Doszło również do naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., gdyż pomimo upływu wyznaczonego terminu rozpoznania sprawy organ nie powiadomił stron o nowym terminie załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę w związku z realizacją inwestycji drogowej. Z zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie Starosta uwolnił się jednak w dniu 10 czerwca 2021 r., kiedy to wydał decyzję, mocą której ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie za prawo własności działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..], położonej w R., gmina Ż. Decyzja ta wydana została jednak już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie. Powyższe, uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z przepisu tego wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687). Dlatego też, sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowanie za prawo własności działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..], położonej w R., gmina Ż. Ponadto, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym należy zwrócić uwagę, że przesłanki stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia i wpływu na ocenę charakteru bezczynności organu jest specyfika inwestycji objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, w tym jej zasięg. Inwestycja ta pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego w R. wraz z otoczeniem dla [..]" obejmuje nie tylko rozbudowę i przebudowę dróg gminnych i powiatowych, ale również drogi krajowej, w związku z zaplanowaną budową wzdłuż niej tras rowerowych. Czyni to z niej inwestycję regionalną, której skutki dotykają wielu miejscowości. Rozmiar tej inwestycji wiąże się natomiast z potrzebą nadzwyczajnego zaangażowania aparatu urzędniczego Starostwa w rozpoznanie spraw administracyjnych będących następstwem realizacji inwestycji drogowej, w tym ustalenia odszkodowań za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. Pomimo tego, że trud organizacyjny związany z obowiązkiem rozpoznania jednocześnie wielu spraw o odszkodowania za nieruchomości położone w różnych lokalizacjach obciąża organ, a wielość spraw sama w sobie nie jest usprawiedliwieniem niesprawności w podejmowaniu czynności procesowych, to nie można przy ocenie tych działań z pola widzenia stracić okoliczności, które pozostają poza wpływem organu. Z wyjaśnień Starosty wynika, że podjęcie czynności wyjaśniających, w tym zlecenie sporządzenia operatów szacunkowych w każdej ze spraw, uzależnione było od przekazania środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa przeznaczonych na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Koszty niezbędnych wycen nieruchomości miały być pokryte ze środków centralnych, na które organ oczekiwał. Natomiast przedłożone do akt sprawy dokumenty potwierdzają, że w związku z koniecznością sporządzenia dużej liczby operatów szacunkowych dla nieruchomości o zróżnicowanych uwarunkowaniach, Starosta od początku 2020 r. podejmował starania celem pozyskania do współpracy większej ilości rzeczoznawców majątkowych, co zakończyło się sukcesem dopiero w lutym 2021 r. W okolicznościach niniejszej sprawy zakres przedmiotowej inwestycji drogowej oraz okoliczności niezależne od organu spowodowały, jak wynika z wyjaśnień organu, konieczność rozpoznawania spraw o odszkodowania etapami. Reasumując, w sytuacji, w której organ stanął przed ponadstandardowym obowiązkiem jednoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach o odszkodowania, sprowadzenie oceny charakteru bezczynności organu wyłącznie do prostego obliczenia skali przekroczenia terminów byłoby zbyt daleko idącym uproszczeniem. Ocena stopnia bezczynności musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym jej skutków. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu przejawów zachowań wywołujących dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W konsekwencji, sąd uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy pomimo tego, że jest oczywiste, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z tych samych powodów sąd nie dostrzegł podstaw do tego, by wymierzyć organowi grzywnę. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje podstawę wyłącznie do wymierzenia grzywny organowi, który jest bezczynny bądź który prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Z tego powodu zadośćuczynienie żądaniu skargi o wymierzenie grzywny Wojewodzie byłoby bezpodstawne. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania w wysokości 648 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi (100 zł), opłat skarbowych od pełnomocnictwa (68 zł), składa się również wynagrodzenie adwokata ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.