I GSK 364/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Mogilna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 558/20 w sprawie ze skargi B.R. i E.P. na czynność Burmistrza Mogilna z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji dla przedszkoli 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Mogilna na rzecz B.R. i E.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 558/20 po rozpoznaniu skargi B. R. i E. K.-P. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola za 2016r. w pkt 1. stwierdził bezskuteczność czynności, w pkt 2. zasądził od Burmistrza M. na rzecz B. R. i E. K.-P. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz M. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi powyższemu zarzucił: 1. naruszenie art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 314/18), w świetle której brak należytego uzasadnienia czynności ustalającej wysokość dotacji dla przedszkola niepublicznego nie przesądza per se o naruszeniu art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.) oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia bezskuteczności dokonanej czynności, 2. naruszenie art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy -do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 314/18), w świetle której uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. celem ustalenia prawidłowości stawki przyjętej przez organ jest związane z oceną zgodności zaskarżonej czynności z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 146 § 1 p.p.s.a przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy na skutek zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji dysponowałby pełnym materiałem dowodowym uzasadniającym zastosowanie art. 151 p.p.s.a. 3. naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez niezwiązanie się w całości wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2020r. (sygn. akt I GSK 314/18) przez nieuzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., podczas gdy z oceny NSA wprost wynika konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez Sąd I instancji celem możliwości dokonania oceny, czy zastosowana przez organ stawka odpowiada wymogom określonym w art. 90 ust. 2b. u.s.o., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 146 § 1 p.p.s.a przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy na skutek zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji dysponowałby pełnym materiałem dowodowym uzasadniającym zastosowanie art. 151 p.p.s.a. 4. naruszenie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez niezwiązanie się w całości wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 314/18) przez nieodniesienie się do kwestii zasadności i wysokość przyznanej dotacji, podczas gdy z oceny dokonanej przez NSA wynika konieczność rozważenia przez Sąd I instancji, czy zastosowana przez organ stawka odpowiada wymogom określonym w art. 90 ust. 2b u.s.o., a więc czy wysokość dotacji, w przeliczeniu na przedszkolaka/ucznia odpowiada proporcjonalnie kwocie wydatków bieżących (w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. z 2019 r., poz. 869), ponoszonych na jednego ucznia publicznego przedszkola samorządowego. Burmistrz M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o jej oddalenie oraz zasądzie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniosły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżące w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądały jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sprawie kluczowe znaczenie ma wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 12.08.2020 r. o sygn. akt I GSK 314/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że "w sprawie brak jest pogłębionej analizy okoliczności pozwalających na wprowadzenie tych zmian. Sąd ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia rozważań natury ogólnej, bez konkretnego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Jest to o tyle istotne, ponieważ w zaskarżonym piśmie organ, oprócz powołania się na zarządzenie Burmistrza M. nr [...], nie wskazał zasadniczych okoliczności uzasadniających pomniejszenie ustalonej wcześniej stawki dotacji na rok 2016, przypadającej na jednego przedszkolaka/ucznia. Wprawdzie ustalenie wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego w dużej mierze opiera się na działaniu matematycznym, niemniej jednak ma ono charakter aktu stosowania prawa. Sąd nie bada bowiem poprawności przeprowadzonego działania matematycznego, lecz to, czy organ prawidłowo obliczył wysokość dotacji dla podmiotu uprawnionego. Stąd kontrola Sądu powinna odnosić się do konkretnej sytuacji, a nie ograniczać się do czysto teoretycznych wywodów, tak jak miało to miejsce w tej sprawie. Badając zasadność i wysokość przyznanej dotacji Sąd I instancji powinien był rozważyć, czy zastosowana przez organ stawka odpowiada wymogom określonym w art. 90 ust. 2b u.s.o., a więc czy wysokość dotacji, w przeliczeniu na przedszkolaka/ucznia odpowiada proporcjonalnie kwocie wydatków bieżących (w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. z 2019 r., poz. 869), ponoszonych na jednego ucznia publicznego przedszkola samorządowego. Innymi słowy, czy istniała podstawa prawna i faktyczna do dwukrotnego zmniejszenie stawki dotacji w ciągu roku 2016, skutkiem czego było obniżenie wysokości przyznanej wnoszącym skargę kasacyjną dotacji. Sekwencja podejmowanych czynności wskazuje, że zarządzeniem Burmistrza M. nr [...] z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 r. dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M., w przeliczeniu na jednego ucznia, została ustalona stawka miesięczna w wysokości 552,46 zł. Następnie zarządzeniem Burmistrza M. nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. została ustalona stawka dotacji w wysokości 524,48 zł, a kolejnym zarządzeniem nr 137/16 z dnia [...] września 2016 r. – stawka dotacji w wysokości 461,44 zł. Jak przyjął Sąd I instancji było to spowodowane zmianą liczby dzieci w przedszkolach w 2016 r. Stwierdzenie to nie odnosi się jednak do konkretnych faktów, wyliczeń, na podstawie których dokonano obliczenia stawki dotacji dla przedszkoli, czy też uchwał o zmianie budżetu Gminy i przekazanych w tym zakresie informacji. Sąd nie wyjaśnił też, mimo powołania się na tę okoliczność, w jaki sposób zwiększenie w 2016 r. liczby uczniów mogło wpłynąć na obniżenie wysokości stawki dotacji na ten rok. Kierując się doświadczeniem życiowym należałoby raczej przyjąć, że powinno być wręcz odwrotnie. Poza tym przedmiotowe zarządzenia jako mające charakter wtórny do zmiany budżetu nie mogły samo przez się stanowić o poprawności pisma z 23 listopada 2016 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy pismo to nie zawierało właściwego uzasadnienia. Podsumowując, zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest co najmniej przedwczesne. Sąd oparł się na niepełnym materiale dowodowym, przy jednoczesnym nieskorzystaniu z możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), co narusza nie tyko art. 151 p.p.s.a., ale również art. 90 ust. 2b u.s.o. i art. 2 Konstytucji RP – z którego wywodzona jest m.in. zasada zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasada ochrony praw nabytych. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie więc zobowiązany uwzględnić dokonaną wcześniej wykładnię prawa oraz ocenę zaskarżonego wyroku". Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w przytoczonej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie doszedł do wniosku o niezasadności wszystkich zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, z uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt I GSK 314/18 wynika, że poprzednio rozpoznając sprawę WSA oparł się na niepełnym materiale dowodowym, przy jednoczesnym nieskorzystaniu z możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. NSA stwierdził zatem wyłącznie, że Sąd I instancji nie skorzystał z art. 106 § 3 p.p.s.a. Takie stwierdzenie nie oznacza, że WSA został bezwzględnie zobowiązany w ponownym postępowaniu do przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego. Po drugie, należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie naruszył postanowień art. 153 oraz 190 p.p.s.a. poprzez niezwiązanie się wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA o sygn. akt I GSK 314/18. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazania tam zawarte dotyczyły wadliwości w działaniu organu administracyjnego, a ze względu na to, że w poprzednim wyroku WSA oddalił skargę, pośrednio również tego Sądu. Zdecydowanie należy podkreślić, że ze wskazań tych nie wynika zakaz wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego działania organu administracyjnego. W dalszej kolejności należy dostrzec, że w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt I GSK 314/18 wskazano, iż wprawdzie ustalenie wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego w dużej mierze opiera się na działaniu matematycznym, niemniej jednak ma ono charakter aktu stosowania prawa. Powyższe stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od tego, że jest związany wskazanym orzeczeniem na podstawie art. 190 i 153 p.p.s.a. Rozwijając ten wątek należy stwierdzić, że skoro w tej sytuacji mamy do czynienia z aktem stosowania prawa, to organ administracyjny podejmował czynności stosowania prawa, w tym ustalił stan faktyczny i prawny dokonał subsumcji oraz wydał rozstrzygnięcie będące aktem administracyjnym innym niż decyzja administracyjna. Niewątpliwie w tej sprawie stosowanie prawa nie następowało w ramach procedury regulowanej k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w tym przypadku nie ma żadnej procedury. Otóż do wydania takiego rozstrzygnięcia dochodzi po uprzednim dokonaniu szeregu czynności materialno – technicznych, związanych ustaleniem stanu faktycznego i ustaleniem stanu prawnego, które składają się na taką procedurę. Procedura ta jednak nie został w pełni uregulowana prawnie. Powyższe spostrzeżenie nie oznacza jednak, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, że organ administracyjny ustalając dotację dla konkretnego podmiotu był zwolniony z uzasadnienia przy podjęciu takiego aktu stosowania prawa. Niewątpliwie z art. 90 ust. 2b u.s.o. ani też z innych przepisów tej ustawy nie wynika obowiązek uzasadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dotacji. Niemniej jednak taki obowiązek organu administracyjnego można wywieść z dwóch zasad ogólnych prawa administracyjnego, a mianowicie z zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz z zasady dobrej administracji. Jedną z wartości zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadnienia decyzji. Chodzi tu o taką organizację procesu, a w tym podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania prawa (procedury) za sprawiedliwy. Obowiązek administracji w postaci uzasadniania swoich decyzji jest ponadto jednym z kluczowych elementów prawa do dobrej administracji (zob. Prawo administracyjne. Pojęcia. Instytucje. Zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stachl, Warszawa 2013, s. 172 i 196). Dodać należy, że prawo do dobrej administracji przewidziane zostało w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Powyższe oznacza, że istnieje podstawa prawna dla uzasadniania aktów administracyjnych innych niż decyzje i postanowienia administracyjne regulowane w k.p.a. Zauważyć należy, że brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu. Sąd I instancji zasadnie zatem doszedł do wniosku, że uzupełniając materiał dowodowy w zasadzie we własnym zakresie ustalałby stan faktyczny dla indywidualnej sprawy, w której właściwym jest organ administracyjny. Ustalenie konkretnych faktów, wyliczeń na podstawie których dokonano obliczenia stawki dotacji dla przedszkola jest domeną organu administracyjnego. Dopiero odpowiednie udokumentowanie (utrwalenie) tej czynności związane w istocie z uzasadnieniem rozstrzygnięcia stanowić może ewentualny materiał badawczy dla sądu administracyjnego w przypadku kontroli działania administracji. W związku z powyższym Sąd I instancji miał podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego, co nastąpiło na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę do takiego rozstrzygnięcia stanowi nie tylko naruszenie postanowień art. 90 ust. 2b u.s.o. ale również brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w postaci przyznania dotacji. Na marginesie zaznaczyć należy, co jednak nie zostało podniesione w skardze kasacyjnej, że skoro w tej sprawie Sąd I instancji kontrolował akt administracyjny, należało uchylić zaskarżony akt, a nie stwierdzić bezskuteczność czynności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).