III SA/Wr 206/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała, Anetta Chołuj, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...]stycznia 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. D. (dalej: Strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ II instancji) z dnia 13 marca 2020 r. nr 9001-00000003574/20 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jaworze (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia 27 stycznia 2020 r. nr 0005-00000001147/20 o odmowie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi (szkody na powierzchni uprawy w wysokości co najmniej 30% danej uprawy). Jak wynika z akt sprawy skarżący zwrócił się do Kierownika ARiMR o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Organ I instancji powołując się na obowiązujący w 2018 r. termin składania wniosków o przyznanie wspomnianej pomocy finansowej, przypadający na okres od 14 września 2018 r. do 16 listopada 2018 r., stwierdził, że strona złożyła wniosek po terminie, tj. 19 listopada 2018 r. Wskazał organ, że strona wniosek nadała drogą pocztową listem zwykłym, a data stempla pocztowego na kopercie wskazywała na to, że wniosek został złożony w dniu 19 listopada 2018 r. Faktyczny wpływ tego wniosku do organu I instancji odnotowano w dniu 21 listopada 2018 r. Organ postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 253, ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania. Organ II instancji utrzymał postanowieniem z dnia 7 stycznia 2019 r. ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ dokonując oceny terminowości wniosku, pomimo wątpliwości co do tego, jaka faktycznie data odpowiada tej odbitej na stemplu pocztowym, w drodze swego rodzaju dedukcji w zakresie prawdopodobieństwa określonych cyfr które mogły być odbite na stemplu, przyjął, że wniosek najprawdopodobniej został złożony w dniu 18 lub 19 listopada 2018 r., a zatem, najpewniej po terminie przypadającym na dzień 16 listopada 2018 r. Wskazał nadto organ, że dzień 18 listopada 2018 r. przypadał na niedzielę, a zatem nie było możliwym by tego dnia strona nadała przesyłkę w placówce pocztowej w B. Organ ostatecznie przyjął, że jedynym możliwym dniem nadania przesyłki, jaki należało przyjąć na podstawie analizy stempla pocztowego na kopercie jest dzień 19 listopada 2018 r. W wyniku skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 57/19 uchylił ww. postanowienia. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., nie było prawidłowe ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy stwierdzenie istnienia braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego możliwe jest już na etapie wstępnej analizy wniosku, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy też, dowodowego – co w sprawie nie miało miejsca. Dalej WSA wskazał, że bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego nie można przyjąć, że wniosek strony został nadany dopiero 18, względnie, 19 listopada 2018 r., a tym samym, że został złożony po terminie. Sąd przeprowadzoną przez organ wstępną analizę terminowości złożenia wniosku, bazującą jedynie na domysłach w zakresie tego, co można odczytać ze stempla pocztowego odbitego na kopercie uznał za mało przekonywującą, a tym samym, za stanowiącą przeszkodę dla zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem WSA nieczytelność datownika na kopercie oraz twierdzenie strony o dochowaniu terminu, wymagało przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, jak i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w urzędzie pocztowym obsługującym skrzynkę pocztową, do której strona wrzuciła kopertę wraz z wnioskiem celem ustalenia np. częstotliwości odbioru korespondencji wrzucanej do skrzynki. Zaznaczył WSA, że potencjalne trudności dowodowe w ustaleniu faktycznej daty nadania wniosku przez stronę powinny skłonić organ do rozważenia zastosowania dyspozycji art. 81a § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania strony oraz pozyskał informacje z Urzędu Pocztowego w B. Decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. organ odmówił przyznania pomocy finansowej. Wskazał organ, że skarżący nie pamiętał dokładnego dnia wysłania wniosku, nie podał konkretnej daty złożenia wniosku, a jedynie twierdził że było to w terminie. Zdaniem organu I instancji powyższe oraz brak nadania przesyłki listem poleconym, co winna uczynić strona należycie dbająca o swoje interesy, jak również informacja z Urzędu pocztowego, że przesyłki ze skrzynki nadawczej wybierane są codziennie po godz. 14 w dni robocze – uzasadnia przyjęcie, że przesyłka wpłynęła do organu po terminie, tj. 21 listopada 2018 r. Według organu I instancji w sprawie nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, które należałoby przyjąć na korzyść strony, ponieważ strona nie przedłożyła żadnego dowodu na dochowanie terminu. W odwołaniu do ww. decyzji strona zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych sprawy, polegających na przyjęciu, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej z tytułu szkód w uprawach spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi został złożony po upływie terminu wyznaczonego na podstawie § 13r ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.); - art. 81a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie; - art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek złożono po terminie; - art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie zaleceń WSA. Opisaną na wstępie decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . W uzasadnieniu decyzji wyraził pogląd, że jedynym dowodem terminowości nadania przesyłek nierejestrowanych jest data odbita na stemplu pocztowym. Po analizie zeznań strony, informacji pozyskanej z Urzędu Pocztowego oraz analizie stempla pocztowego widniejącego na kopercie stwierdził organ II instancji, że chociaż przepisy nie nakładają na stronę obowiązku nadania wniosku przesyłką rejestrowaną (poleconą), to strona z uwagi na znaczenie tej czynności winna była dochować takiej staranności, ponieważ jest to jedyny dowód na dochowanie terminu. W sprawie zeznania strony nie dostarczyły żadnych precyzyjnych informacji i nie ma podstaw aby odstąpić od dotychczasowego stanowiska, że jakkolwiek pieczęć pocztowa umieszczona na kopercie nie jest dokładnie odciśnięta, to widoczne fragmenty tej pieczęci pozwalają stwierdzić, że druga z cyfr oznaczających dzień nadania przesyłki z pewnością nie jest cyfrą 6, lecz cyfrą 8 lub 9. Powyższe oznaczałoby, że przesyłka została nadana nie 16 listopada 2018 r., lecz 18 lub 19 listopada 2018 r. Jednocześnie, z uwagi na to, że dzień 18 listopada 2018 r. przypadał na niedzielę, a nie było możliwym by strona mogła złożyć w tym dniu wniosek w placówce pocztowej w B., organ II instancji wywiódł, że jedynym możliwym dniem nadania przesyłki był - w opisanych okolicznościach - dzień 19 listopada 2018 r. Odnośnie art. 81a § 1 k.p.a. organ II instancji stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy po zastosowaniu postępowania dowodowego pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego. Zasada ta zdaniem organu nie nakłada obowiązku przyjęcia najkorzystniejszej wersji dla strony lecz wyraża zakaz niekorzystnych domniemań. W skardze wniesionej do WSA we Wrocławiu skarżący zaskarżył w całości decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie, jak również, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła strona naruszenie: art. 81a § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i przyjęcie że wniosek strony został złożony po terminie; art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i uznanie, że wniosek strony został złożony po terminie; art. 86 w zw. z art. 89 k.p.a. przez pominięcie dowodu z przesłuchania strony w roku dokonywania oceny materiału dowodowego, a z dowodu tego wynikało, że strona dochowała terminu; art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie wyroku WSA; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że data stempla pocztowego na podstawie której nastąpiła weryfikacja terminowego złożenia wniosku jest nieczytelna, a wszelkie wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Działając w ramach tych kompetencji Sąd uznał że skarga jest uzasadniona. Jak wynika z akt w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok WSA z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 57/19. Na gruncie przepisów p.p.s.a. powyższe oznacza, że ramy kognicji Sądu rozpoznającego ponownie skargę są ograniczone. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt I OSK 670/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Innymi słowy wyłącznie zmiana stanu faktycznego czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, w sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek wyłączających obowiązek zastosowania się do wykładni prawa zawartej w wyroku WSA. Niezbędnym w pierwszej kolejności jest zatem odwołanie się do treści ww. prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu i wynikających z niego zaleceń. Przede wszystkim WSA stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie ww. przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy stwierdzenie istnienia braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego możliwe jest już na etapie wstępnej analizy wniosku, co w sprawie nie wystąpiło. WSA - z uwagi na okoliczności sporne dotyczące terminowości nadania wniosku oraz z uwagi na trudności w odczytaniu daty ze stempla pocztowego na kopercie, które nie pozwalały bez jakichkolwiek wątpliwości uznać, że wniosek strony został nadany dopiero 18, względnie, 19 listopada 2018 r., czyli po terminie - zalecił przeprowadzenia postępowania dowodowego obejmującego przesłuchanie strony oraz pozyskanie informacji od Urzędu Pocztowego. Nadto zalecił WSA rozważenie zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd w składzie obecnym stwierdził, że organ nie wypełnił w sposób prawidłowy zaleceń wynikających z ww. wyroku WSA, czym uchybił art. 153 p.p.s.a. Organ prawidłowo, zgodnie z zaleceniem WSA podjął rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, przeprowadził również zalecane przez WSA postępowanie dowodowe, jednak ostatecznie przyjęta przez organ podstawa faktyczna rozstrzygnięcia i podjęte wnioski, w ocenie Sądu są nieuprawnione. Organ nie uwzględnił wszystkich wskazań wynikających z wyroku WSA i nieprawidłowo też nie zastosował w sprawie art. 81a § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w efekcie przeprowadzonego postepowania na stan faktyczny niniejszej sprawy składają się następujące okoliczności: - strona złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej w związku ze szkodami powstałymi w uprawach rolnych spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi; - wniosek zgodnie z przepisami należało złożyć (jeśli chodzi o 2018 r.) w okresie od 14 września 2018 r. do 16 listopada 2018 r. Przepisy nie przewidywały żadnych szczególnych wymogów, co do sposobu udokumentowania złożenia wniosku, w tym nie nakazywały w przypadku złożenia drogą pocztową formy listu poleconego (przesyłki rejestrowanej); - wniosek do organu I instancji wpłynął 21 listopada 2018 r.; - stempel pocztowy na kopercie jest nieczytelny; - według zeznań strony wniosek nadała osobiście w terminie i to nie w ostatnim dniu, wrzucając list do skrzynki pocztowej przy wejściu głównym budynku poczty w B. ok. godz. 19; - według informacji z Urzędu Pocztowego w B. ww. skrzynka opróżniana jest codziennie w dni robocze po godzinie 14:00. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że przeprowadzone postępowanie w żaden sposób nie usunęło wątpliwości dotyczących daty stempla pocztowego. Stempel pocztowy był i jest nieczytelny i jak ocenił to już WSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. i co pominął organ, przeprowadzona przez organ analiza terminowości bazująca jedynie na domysłach w zakresie tego, co można odczytać ze stempla pocztowego na kopercie jest mało przekonywująca (str. 6 akapit 1 uzasadnienia wyroku). Sąd, właśnie z uwagi na niewystarczające odwoływanie się przy rozstrzyganiu do przypuszczeń organu, co do daty stempla pocztowego - nakazał dalsze prowadzenie postępowania dowodowego i rozważenie zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Tym samym wobec oceny zawartej w prawomocnym wyroku sądowym, co do stempla pocztowego i prób jego odczytania dokonanych przez organy – w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nie miał już prawa twierdzić, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że data widniejąca na stemplu pocztowym, choć widniejąca tylko we fragmencie, to dzień 19 listopada 2018 r., co oznacza że wniosek został złożony po terminie (str. 6 akapit 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Takie działanie zostało już ocenione jako niewystarczające dla przyjęcia złożenia przez stronę wniosku po terminie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniu organu wystąpiły podstawy do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Przepis art. 81a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wyjaśnić trzeba, że celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Jednocześnie przyjąć trzeba, że zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje zatem, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3031/19, LEX nr 3072130). Wbrew zatem twierdzeniu organu, właśnie w sytuacji gdy nie ma i nie może być jednoznacznych dowodów (i to takich, które w danej sprawie mogą być wymagane), a na podstawie zebranego materiału wchodzą w grę dwie (czy więcej) prawdopodobnych wersji zdarzeń – organ jest zobligowany wybrać taką, która jest najbardziej korzystna dla strony. Pogląd organu, że gdy stan dowodów nie pozwala na ustalenie faktów, z ww. przepisu wynika dla organu jedynie zakaz czynienia niekorzystnych domniemań jest tym samym nieprawidłowe. Z akt wynika, że w sprawie zostały przeprowadzone wszystkie możliwe do przeprowadzenia i dopuszczalne dowody, które nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto nie znajduje Sąd podstaw, aby w okolicznościach sprawy wywodzić negatywne dla strony skutki z faktu nienadania wniosku listem poleconym (przesyłką rejestrowaną). Jak już wskazywano, przepisy nie przewidywały żadnych szczególnych wymogów, co do złożenia wniosku. Nie jest również uprawniona ocena organu, co do zeznań strony. Strona w sposób stanowczy wskazała na dochowanie terminu – strona nie miała żadnych wątpliwości, że wniosek nadała przed upływem terminu na jego złożenie i że nie było to w ostatnim dniu. Na podstawie poczynionych ustaleń uprawnione i w jednakowym stopniu prawdopodobne są, wbrew stanowisku organów, dwie wersje przebiegu zdarzeń. Jedna, że strona dochowała terminu – ponieważ stempel pocztowy jest nieczytelny, a strona twierdzi że nadała wniosek przed upływem terminu i nie było to w ostatnim dniu terminu, oraz druga że wniosek został nadany z uchybieniem terminu – ponieważ stempel pocztowy jest nieczytelny, a wniosek wpłynął do organu po terminie. Tak zaistniałe i niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego – daty nadania wniosku zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. organ winien rozstrzygnąć na korzyść strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko wynikające z zapadłego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz strony (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.