III SA/Wr 57/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] r. [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. D. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej także: organ drugiej instancji) z dnia [...] r. (nr [...]), utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J.(dalej: Kierownik ARiMR, organ pierwszej instancji) z dnia [...]r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi (szkody na powierzchni uprawy w wysokości co najmniej 30% danej uprawy). Jak wynika z zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy, wnioskodawca zwrócił się do Kierownika ARiMR o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Organ pierwszej instancji powołując się na obowiązujący w 2018 r. termin składania wniosków o przyznanie wspomnianej pomocy finansowej, przypadający na okres od 14 września 2018 r. do 16 listopada 2018 r., stwierdził, że tego rodzaju wniosek strona złożyła już po upływie tego terminu, albowiem w dniu 19 listopada 2018 r. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że wniosek ten strona nadała drogą pocztową listem zwykłym, a data stempla pocztowego na kopercie wskazywała na to, że wniosek został złożony w dniu 19 listopada 2018 r. Faktyczny wpływ tego wniosku do organu pierwszej instancji odnotowano w dniu 21 listopada 2018 r. Z tych powodów, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) organ pierwszej instancji, odmówił wszczęcia postępowania z wniosku strony. W zażaleniu wywiedzionym od tego postanowienia strona zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych sprawy, polegających na przyjęciu, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej z tytułu szkód w uprawach spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi został złożony po upływie terminu wyznaczonego na podstawie § 13r ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.). Naruszenie tych przepisów, zdaniem strony, doprowadziło w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W rozwinięciu podniesionych w zażaleniu zarzutów strona podniosła, że data stempla pocztowego, wbrew twierdzeniom organu, świadczy o zachowaniu przez stronę terminu do złożenia wniosku. W kontekście tym strona odwołała się do treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. akcentując, że zgodnie z tym przepisem, termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. W tym kontekście dodała, że w powołanym przepisie nie wprowadzono wymogu nadania pisma listem poleconym. W nawiązaniu do treści skarżonego postanowienia strona podniosła, że dla obliczenia terminowości złożonego przez nią wniosku nie ma żadnego znaczenia to, kiedy ów wniosek faktycznie dotarł do organu. Podkreśliła, że termin wpływu wniosku do organu ma znaczenie wyłącznie z perspektywy ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego opartego na zasadzie skargowości (art. 61 § 3 k.p.a.). Powołanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. W jego uzasadnieniu wyraził pogląd, że jedynym dowodem terminowości nadania przesyłek nierejestrowanych jest data odbita na stemplu pocztowym. Po analizie stempla pocztowego widniejącego na kopercie, w którym znajdował się wniosek strony, organ drugiej instancji stwierdził, że jakkolwiek pieczęć pocztowa umieszczona na kopercie nie jest dokładnie odciśnięta, to widoczne fragmenty tej pieczęci pozwalają stwierdzić, że druga z cyfr oznaczających dzień nadania przesyłki z pewnością nie jest cyfrą 6, lecz cyfrą 8 lub 9. Powyższe oznaczałoby, że przesyłka została nadana nie 16 listopada 2018 r., lecz 18 lub 19 listopada 2018 r. Jednocześnie, z uwagi na to, że dzień 18 listopada 2018 r. przypadał na niedzielę, a nie było możliwym by strona mogła złożyć w tym dniu wniosek w placówce pocztowej w B., organ drugiej instancji wywiódł, że jedynym możliwym dniem nadania przesyłki był - w opisanych okolicznościach - dzień 19 listopada 2018 r. Z tych powodów, organ wykluczył podnoszone w zażaleniu twierdzenia strony co do tego, że wniosek został złożony przez nią w terminie. W nawiązaniu do zarzutów zażalenia organ drugiej instancji podniósł, że o niedochowaniu przez stronę terminu do złożenia wniosku świadczy nie tyle data wpływu wniosku do organu pierwszej instancji, co właśnie data ustalona na podstawie analizy stempla pocztowego odbitego na kopercie w którym znajdował się wniosek. W odesłaniu do orzecznictwa sądowego organ ten również dodał, że jakkolwiek przepisy k.p.a. nie odróżniają rodzajów przesyłek (zwykłych lub poleconych), uzależniając skutki zachowania terminu jedynie od tego, czy pismo zostało oddane w polskim urzędzie pocztowym, to jednak tylko w przypadku nadania listu poleconego strona otrzymuje potwierdzenie jego nadania. Nadanie pisma listem zwykłym w praktyce pozbawia zainteresowanego urzędowego dowodu dokonania tej czynności. W takiej sytuacji, dla ustalenia terminu wniesienia pisma za pośrednictwem urzędu pocztowego, decydujące znaczenie ma data stempla pocztowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zaskarżył w całości postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie, jak również, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zgłosił również wniosek o zasądzenie od organu drugiej instancji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że data stempla pocztowego na podstawie której nastąpiła weryfikacja terminowego złożenia wniosku jest nieczytelna. Zwrócił uwagę, że sam organ drugiej instancji dostrzega w zaskarżonym postanowieniu, że data widniejąca na stemplu pocztowym jest "widoczna tylko we fragmencie". Powyższe uzasadniało, zdaniem strony, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. W kontekście tym podniesiono, że na tle okoliczności sprawy (częściowej nieczytelności stempla pocztowego) nie można z góry zakładać, że wniosek w sprawie otrzymania pomocy finansowej został złożony przez stronę po upływie materialnoprawnego terminu. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Działając w ramach tych kompetencji Sąd uznał że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony, ubiegającej się o udzielenie pomocy finansowej w związku ze szkodami powstałymi w uprawach rolnych spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, przy czym, istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ w sposób uprawniony – w świetle okoliczności sprawy – uznał, że wniosek ten strona złożyła po upływie terminu. W sprawie obie strony sporu pozostają zgodne co do tego, że wniosek o wspomnianą pomoc finansową należało złożyć (jeśli chodzi o 2018 r.) w okresie od 14 września 2018 r. do 16 listopada 2018 r. Ich stanowiska różnią się natomiast w zakresie przyjętych, na podstawie daty stempla, ustaleń odnośnie do terminowości złożenia wniosku. W ocenie strony skarżącej, jakkolwiek wniosek nie został przez nią nadany w drodze przesyłki rejestrowanej lecz listem zwykłym, to jednak został złożony przed upływem terminu kończącego się w dniu 16 listopada 2018 r. Zdaniem skarżącego, częściowa nieczytelność stempla pocztowego widniejącego na kopercie nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić daty z tego stempla, a zatem nieuprawnione jest stanowisko organu, przyjmującego na niekorzyść strony i wbrew okolicznościom podnoszonym w zażaleniu, że data na stemplu jest z pewnością późniejsza niż dzień 16 listopada 2018 r. Jak wynika z kolei z zaskarżonego postanowienia, dokonując oceny terminowości wniosku, organ drugiej instancji miał wprawdzie pewne wątpliwości co do tego, jaka faktycznie data odpowiada tej obitej na stemplu, niemniej, w drodze swego rodzaju dedukcji w zakresie prawdopodobieństwa określonych cyfr które mogły być odbite na stemplu, przyjął, że wniosek najprawdopodobniej został złożony w dniu 18 lub 19 listopada 2018 r., a zatem, najpewniej po terminie przypadającym na dzień 16 listopada 2018 r. Wskazując jednocześnie, że dzień 18 listopada 2018 r. przypadał na niedzielę, a zatem nie było możliwym by tego dnia strona nadała przesyłkę w placówce pocztowej w B., organ ostatecznie przyjął, że jedynym możliwym dniem nadania przesyłki jaki należało przyjąć na podstawie analizy stempla pocztowego na kopercie jest dzień 19 listopada 2018 r. Już tylko ze względu na charakter przytoczonych okoliczności spornych sprawy należy stwierdzić, że zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., nie było prawidłowe albowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy stwierdzenie istnienia braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego możliwe jest już na etapie wstępnej analizy wniosku, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy też, dowodowego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 45/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1217/18, CBOSA). Niewątpliwie, ujawnione w sprawie okoliczności sporne, przy uwzględnieniu trudności w odczytaniu daty ze stempla pocztowego na kopercie, nie pozwalają, zdaniem Sądu, bez jakichkolwiek wątpliwości uznać, że wniosek strony został nadany dopiero 18, względnie, 19 listopada 2018 r., a tym samym, że został złożony po terminie. Stąd, przeprowadzoną przez organ wstępną analizę terminowości złożenia wniosku, bazującą jedynie na domysłach w zakresie tego, co można odczytać ze stempla pocztowego odbitego na kopercie, Sąd uznał za mało przekonywującą, a tym samym, za stanowiącą przeszkodę dla zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Nieczytelność datownika na kopercie, w powiązaniu z podniesioną przez stronę w zażaleniu argumentacją, wymagała co najmniej podjęcia próby wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Podjęcia tego rodzaju starań należałoby oczekiwać od organu zarówno przez wzgląd na zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak i poprzez wzgląd na negatywne dla strony konsekwencje związane z uchybieniem terminu o charakterze materialnoprawnym. Charakter okoliczności spornych w sprawie, przy jednoczesnym uwzględnieniu negatywnych dla strony skutków jakie wiążą się z uchybieniem terminu o charakterze materialnoprawnym, niewątpliwie wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego, ukierunkowanego na poczynienie starań o ustalenie faktycznej daty nadania wniosku. Mowa tu zarówno o powinności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, jak i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w urzędzie pocztowym obsługującym skrzynkę pocztową, do której strona wrzuciła kopertę wraz z wnioskiem celem ustalenia np. częstotliwości odbioru korespondencji wrzucanej do skrzynki. Realizacja tych obowiązków powinna być osadzona w procedurze administracyjnej, ukształtowanej treścią obowiązków i zasad z art. 77 § 1 k.p.a, art. 75 k.p.a, art. 86 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Sąd wyraża również pogląd, że potencjalne trudności dowodowe w ustaleniu faktycznej daty nadania wniosku przez stronę powinny skłonić organ do rozważenia zastosowania dyspozycji art. 81a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przypisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że organ drugiej instancji nie dostrzegając uchybień procesowych ze strony organu pierwszej instancji oraz utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...]r. naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wcześniej wskazanym i dopiero wynik tego postępowania pozwoli organom wydać trafne rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.