II SA/Gd 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga M. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewody z dnia 6 listopada 2018 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 9 kwietnia 2018 r., [..], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 25 października 2017 r. M. J., jako spadkobierczyni Z. J., wniosła o wypłatę odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość położoną w G. przy ul. W. Decyzją z dnia 29 grudnia 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej katastralnie jako parcele [..] i [..], o pow. 716 m2 z całej nieruchomości o pow. 1071 m2, wpisanej w księdze wieczystej [..] jako własność S. J. i Z. J. Jednocześnie w decyzji przyznane zostało odszkodowanie w kwocie 614 zł. Ujawnieni w księdze wieczystej KW nr [..] S. J. i Z. J. w dacie wydania decyzji o przejęciu ww. nieruchomości, tj. w dniu 29 grudnia 1972 r., już nie żyli. Decyzją z dnia 26 października 2009 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł zwrot na rzecz R. J. – spadkobiercy S. J., niezabudowanej nieruchomości, położonej w G. przy ul. W. nr [..], stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr [..] o pow. 3 m2 i nr [..] o pow. 118 m2, k.m. [..], zapisane w księdze wieczystej Sądu Rejowego KW nr [..] oraz zobowiązał go do zwrotu na rzecz Gminy Miasta części zwaloryzowanego odszkodowania. Natomiast decyzją z dnia 25 października 2012 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie na rzecz R. J. projektowanej działki nr [..] o pow. 313 m2, położonej w G. przy ul. W. nr [..], stanowiącej wówczas część wydzielonej geodezyjnie działki nr [..] o pow. 602 m2, k.m. [..], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejowego KW nr [..] oraz orzekł o odmowie zwrotu na rzecz R. J. projektowanej działki nr [..] o pow. 289 m2, położonej w G. przy ul. W. nr [..], stanowiącej wówczas część wydzielonej geodezyjnie działki nr [..] o pow. 602 m2, k.m. [..], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejowego KW nr [..], jak również zobowiązał R. J. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta części zwaloryzowanego odszkodowania. Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość położoną w G. przy ul. W. stwierdzając, iż następcy prawni Z.J. od chwili wydania decyzji nigdy nie otrzymali z tytułu odszkodowania żadnej wypłaty. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Gd 10/09, w którym Sąd stwierdził, iż jedynym właścicielem ww. nieruchomości w dacie jej przejęcia był R. J. W związku z tym, że ani Z. J., ani jego spadkobiercy nie byli już współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, Prezydent Miasta stwierdził, iż wnioskodawczyni M. J., nie mając interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być uznana za stronę niniejszego postępowania a zatem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r., wydanym po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia M. J., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia był R. J., co oznacza, że M.J. nie przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W skardze M. J. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Wojewoda nie wziął pod uwagę domniemania zgodności wpisanego prawa własności Z. J. do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz naruszenie przez Wojewodę prawa procesowego, tj. art. 7 i 7a k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody w całości i dalsze rozpoznanie sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów wskazujących, że skarżąca ma prawo do wypłacenia odszkodowania za utraconą nieruchomość M. J. (matki skarżącej) – następcy prawnego Z. J. Skoro zaś Z. J. w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był wpisany jako właściciel do księgi wieczystej, to zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece należy domniemywać, że prawo tam wpisane jest zgodne ze stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności zaś wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na uznanie rozstrzygnięcia organu I instancji z prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o odmowie wszczęcia postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn proceduralnych. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2574/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1217/18, CBOSA). Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 812/17, z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2759/16, CBOSA). Co więcej, przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste i dostrzegalne od razu, gdyż odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym. Natomiast jeżeli organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie przymiotu strony, to z natury rzeczy nie może już odmówić wszczęcia postępowania, ale ewentualnie rozważyć przesłanki przedmiotowości podmiotowej prowadzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 895/18, CBOSA). W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa procesowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 980/18, CBOSA). Natomiast w sytuacji, gdy brak interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania jest oczywisty, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Gdy brak nie jest zaś oczywisty i podlega wyjaśnieniu, jak również gdy postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a organ zorientował się o przesłance negatywnej postępowania później - prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bk 802/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Łd 952/18, CBOSA). W niniejszej sprawie zarówno Prezydent Miasta jako organ I instancji, jak i Wojewoda jako organ odwoławczy uznali, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a zatem nie może zostać uznana za stronę postępowania i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówili wszczęcia postępowania. Jednakże jak wykazano powyżej istnienie przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. musi być oczywiste już na etapie wstępnej analizy wniosku i nie może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1268/17, CBOSA). W ocenie Sądu organy obu instancji przeprowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające, bez jego formalnego wszczęcia, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniach obu postanowień. W związku z tym nie można przyjąć, że nieposiadanie przez skarżącą przymiotu strony było oczywiste. W toku postępowania organy obu instancji analizowały rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji dotyczące przedmiotowej nieruchomości, poczynając od decyzji o wywłaszczeniu, poprzez decyzję o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, na decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu. Analizowane były także orzeczenia sądów administracyjnych, a w szczególności zaś organy powoływały się na wyrok z dnia 24 czerwca 2009 r., wydany w sprawie II SAB/Gd 10/09 ze skargi na bezczynność dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w którym to postępowaniu skarżąca nie była stroną. Jak wskazały organy, w przytoczonym wyroku stwierdzono, że decyzja z dnia 29 grudnia 1972 r. w istocie orzekała o przejęciu nieruchomości stanowiącej wyłączną własność S. J. Z tego zaś stwierdzenia organy wywodziły brak legitymacji skarżącej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć wypadków, w których zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 770/18, CBOSA). Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 marca 2019 r., sygn. II SA/Op 521/18 (CBOSA). W związku z tym Sąd uznał, że okoliczności niniejszej sprawy przedstawione w orzeczeniach organów obu organów nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem obu postanowień, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało w sposób oczywiście istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Jednocześnie z uwagi na uchybienie formalne Sąd nie poddał kontroli części merytorycznej niniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, ze względu na stwierdzenie naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz postanowienie Prezydenta Miasta. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią przedstawione powyżej rozważania. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.