II SA/Gd 770/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Wojewody z dnia 7 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga L. K. na postanowienie Wojewody z dnia 7 września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 6 kwietnia 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". Zaskarżone postanowienia wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. L. K. wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania należnego wnioskodawcy w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., Gmina W., działki o nr ewidencyjnych [..]-[..], wskazując, że na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 23 czerwca 2004 r. ww. działki zostały przeznaczone pod drogi. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r., Starosta, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki o nr ewidencyjnych [..]-[..], stwierdzając przy tym, że działki nr [..] i [..], a także działka nr [..] wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi. W uzasadnieniu wskazano, że odnośnie do działek nr [..] i [..] doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji, jednakże działek tych ani też działki nr [..] nie można zaliczyć do dróg publicznych. Jednocześnie poinformował, że zostanie wszczęte postępowanie odnośnie do działki nr [..]. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie wskazując, że protokół uzgodnień wysokości odszkodowania sporządzony został jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, a nawet przed jej wydaniem. Podkreślił, że ocena Starosty, iż działki objęte ww. postanowieniem nie stanowią dróg publicznych stoi w sprzeczności z faktem, że Gmina wniosła o ujawnienie się jako ich właściciel w księdze wieczystej. Nadto skarżący podniósł, że w sprawie została przeprowadzona przez organ merytoryczna ocena. Jeżeli nawet okoliczności sprawy uzasadniały odmowę, powinna być wydana decyzja w tym przedmiocie. Postanowieniem z 7 września 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 6 kwietnia 2018 r. Na wstępie Wojewoda wyjaśnił, że wniosek strony dotyczył działek nr: [..]-[..], jednakże przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego są jedynie trzy z nich o nr: [..]-[..], ponieważ o wszczęciu postępowania w sprawie działki nr [..] Starosta zawiadomił pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r., już po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 6 kwietnia 2018 r. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Wojewoda wskazał, że Starosta w zaskarżonym postanowieniu oparł się na dwóch kwestiach: fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy skarżącym a Gminą dotyczącym działek nr: [..] i [..] oraz okoliczności, że żadna z działek objętych postępowaniem tj. nr: [..]-[..] nie jest drogą publiczną. Wojewoda podkreślił, że z treści decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia 23 czerwca 2004 r., nr [..] wynika, że na wniosek skarżącego zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] na działki od nr [..] do nr [..]. "Działki nr [..]-[..] stanowić będą drogi". Z kolei z protokołu uzgodnień z dnia 17 czerwca 2004 r., nr [..], przeprowadzonych pomiędzy skarżącym a Gminą Miasta wynika, że Gmina zobowiązała się zapłacić skarżącemu kwotę 2.000,00 zł "tytułem odszkodowania za przejęcie na własność przez gminę prawa własności działki nr [..]-[..] o pow. 4 336 m2 w S.". Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że ww. dokumenty są rozbieżne w zakresie działki nr [..]. W jego ocenie nie ma znaczenia niewskazanie w decyzji podziałowej z dnia 23 czerwca 2004 r., że działka nr [..] stanowić będzie drogę, skoro fakt jej przejścia stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - dalej: "u.g.n." z mocy prawa (razem z działkami nr: [.] i [..]) na własność Gminy został potwierdzony odpowiednimi wpisami w księdze wieczystej nr [..], które to wpisy korzystają z rękojmi wiary ksiąg wieczystych, wyrażonej w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm.). W świetle powyższego protokół uzgodnień z dnia 17 czerwca 2004 r., obejmujący kwestię odszkodowania za działki nr: [..]-[..] nie pozostaje w sprzeczności z ww. decyzją podziałową. Wojewoda, przechodząc kwestii uzgodnień wskazał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie. Odnośnie do daty złożenia ww. oświadczenia Wojewoda stwierdził, że zrzeczenie nastąpiło wprawdzie przed wydaniem decyzji podziałowej, jednakże skarżący i Gmina wiedzieli już, że w wyniku podziału działki nr [..] powstaną działki nr: [..]-[..], co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Na poparcie swego stanowiska przywołał wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17. Powyższe orzeczenie, dopuszcza zrzeczenie się odszkodowania, przed dniem wydania decyzji podziałowej. Z ww. wyroku wynika również, że jest możliwe uzgodnienie między właścicielem a właściwym organem wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Wojewoda stwierdził, że ma przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, uwzględnił najnowsze orzecznictwo w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Wojewody rozumienie instytucji zrzeczenia się odszkodowania i daty, w której może to nastąpić, zaprezentowane przez Sąd Najwyższy jest racjonalne chociażby z tego powodu, że pozwala uniknąć sytuacji, w której dochodzi de facto do podwójnego ustalenia odszkodowania. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności w jakich doszło do zrzeczenia się tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Odnośnie zarzutów, co do samego zrzeczenia się i jego okoliczności, właściwy jest sąd cywilny. Z powyżej przedstawionych powodów, w świetle przywołanego wyroku Sądu Najwyższego, w niniejszej sprawie nie doszło, zdaniem Wojewody, do naruszenia przepisów u.g.n., Konstytucji czy art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności bowiem brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr: [..]-[..]. Skoro bowiem właściciel przedmiotowych działek zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty ich prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania, zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem zostało zakończone w trybie cywilnoprawnym. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem - jak już wcześniej wyjaśniono - przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy m. in. sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne było dokonywanie przez Starostę merytorycznej oceny kwestii, czy działki nr: [..]-[..] stanowią drogi publiczne. Taka ocena powinna nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak powyższe naruszenie nie pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego postanowienia z uwagi na zrzeczenie się przez stronę odszkodowania na etapie cywilnoprawnym, który zakończył się podpisaniem protokołu z dnia 17 czerwca 2004 r., zamykając tym samym możliwość wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów I i II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, co uzasadniono nakładem pracy pełnomocnika. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów oraz niezastosowanie drugiego ze wskazanych przepisów czego wyrazem jest uznanie, iż niniejsza sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji bowiem ma charakter cywilnoprawny, co uzasadnia stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., 2. przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenia zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym, 3. prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość dokonania uzgodnień między gminą a właścicielem wywłaszczonej nieruchomości zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana, 4. prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na uznaniu za wiążące uzgodnień dokonanych między skarżącym a Gminą w dniu 17 czerwca 2004 r., mimo iż okoliczności w jakich doszło do tych ustaleń świadczą o celowym działaniu zmierzającym do obejścia art. 98 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji pozbawienia skarżącego prawa do uzyskania słusznej rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego szczegółowo odniósł się do przedstawionych zarzutów, argumentując m.in., że wbrew temu co zostało wskazane w postanowieniu, skarżący nie zrzekł się odszkodowania. Przedmiotem protokołu uzgodnień było ustalenie wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, do którego doszło na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Zatem jeżeli działki nie byłyby przeznaczone pod drogi publiczne, to nie byłoby podstaw do wywłaszczenia i uzgadniania odszkodowania. Dlatego też w postępowaniu administracyjnym należało ustalić czy uzgodnienia udokumentowane protokołem dotyczyły dróg publicznych. W ocenie skarżącego błędnie organy uznały, że proces ustalania odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. dzieli się na fazę cywilną i administracyjną, albowiem ocena skuteczności uzgodnień w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia zawsze będzie stanowić sprawę administracyjną i podlegać rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w sprawie było nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę. Powołując się na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że nie jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania zanim powstanie roszczenie o odszkodowanie. Końcowo wskazał, że Wojewoda bezrefleksyjnie powołał się na wyrok Sądu Najwyższego, mimo że zapadł on w odmiennych okolicznościach faktycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie organy, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, powołały się na "inne uzasadnione przyczyny." Należy zauważyć, że ustawodawca nie określił, jak należy rozumieć "inne uzasadnione przyczyny", niemniej jednak w orzecznictwie wypracowano stanowisko, że będą to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest w ogóle podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Co istotne, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15, orzeczenia powoływane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17). W niniejszej sprawie były natomiast podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ocenie przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., dotyczącej jedynie kwestii czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Należy zauważyć, że w przypadku stwierdzenia w wyniku podjętych przez organ działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, organ powinien umorzyć postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11, Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.06.2014r., sygn. II SA/Lu 851/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.09.2013r. o sygn. VII SA/Wa 847/13). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Z wydanych przez organy postanowień nie wynika bowiem aby wystąpiła oczywista podstawa, która uzasadniałaby odmowę wszczęcia postępowania. Sprawa powinna natomiast zostać rozpoznana przez organ merytorycznie. Zwrócił na to zresztą uwagę organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, uznając że niedopuszczalne było dokonywanie przez Starostę merytorycznej oceny kwestii, czy działki nr: [..]-[..] stanowią drogi publiczne, jako że taka ocena powinna nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Wbrew stwierdzeniu organów, również w toku postępowania administracyjnego powinna zostać wyjaśniona sporna kwestia dotycząca ustalenia odszkodowania czy też - jak to określił organ odwoławczy - zrzeczenia się roszczenia. Tym samym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a, nie miał zastosowania. Organ dopuścił się więc naruszenia przepisów postępowania, co miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. rozpatrzy cały materiał dowodowy, a następnie rozpozna sprawę merytoryczne, wydając stosowną do wyników postępowania wyjaśniającego decyzję administracyjną. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił postanowienia wydane w sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej z uwagi na to, że stosowanie do § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.