II OSK 1268/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 521/16 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [.]. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [..] z dnia [..] października 2015 r. nr [..], 2. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] na rzecz B. K. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 521/16, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [.].WINB) z dnia [.] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 29 września 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [..] (dalej PINB [..]) wpłynęło pismo skarżącej dotyczące budowy przez władze [..] w W. portierni oraz montażu szlabanów w celu zamknięcia ogólnodostępnej drogi będącej drogą pożarową na terenie działki nr ew. [..] z obrębu [..] przy ul. N.w W. Postanowieniem nr [..] z dnia [..] października 2015 r., organ I instancji działając na podstawie art. 61a § 1, art. 123 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy portierni oraz montażu szlabanów na terenie działki nr ew. [..] z obrębu [..] przy ul. N.w W. PINB [..]wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka nr ew. [..] z obrębu [..] nie posiada statusu ogólnodostępnej drogi, ponadto jest w posiadaniu [..] w W. Dlatego też, ograniczenie skarżącej dojazdu do nieruchomości położonej przy ul. C.w W., poprzez ustawienie szlabanów oraz portierni nie przyznaje jej uprawnienia do zainicjowania postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego we wskazanym w piśmie zakresie. Zażalenie na to rozstrzygnięcie złożyła skarżąca. Podniosła, iż jej działka nr [..] z obrębu [..] na której posadowiony jest budynek przedszkola jest działką sąsiadującą z działką nr [..] z obrębu [..]. Wskazała nadto, że w projekcie budowlanym będącym nierozłączną częścią decyzji nr [..] o pozwoleniu na budowę wydanej w grudniu 1992 r. wskazano na fakt istnienia bramy wjazdowej oraz furtki z jej nieruchomości na działkę nr [..]. Podniosła także, że decyzja Prezydenta [.]. z dnia [..] września 2003 r., nr [..] o warunkach zabudowy dla zmiany przeznaczenia oraz decyzja Prezydenta [..] z dnia [..] grudnia 2003 r., nr [..] o zmianie przeznaczenia jej działki jednoznacznie określają, że nieruchomość przy ul. [..]. i znajdujące się na niej przedszkole winny być skomunikowane właśnie poprzez drogę na terenie kampusu [..] zlokalizowaną przy ul. N. na władze [..] udzieliły wyraźnej i bezwarunkowej zgody na piśmie w 2003 r. Powyższe w ocenie skarżącej wskazuje, że [..] poprzez swoją inwestycję (montaż szlabanów i budowę budki wartowniczej) odcięło przewidziany tymi decyzjami administracyjnymi dojazd do nieruchomości skarżącej. Postanowieniem z [..] grudnia 2015 r. [..]WINB, działając na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu zażalenia B. K. na postanowienie PINB [..] z dnia [..] października 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wyżej wskazanej inwestycji. [..]WINB podniósł, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której prowadzone są roboty budowlane, nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Zauważył, że niezbędnym jest, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedstawione w piśmie z dnia 29 września 2015 r. okoliczności (skarżąca wywodzi swój interes prawny z utrudnionego dojazdu do nieruchomości przy ul. [..]) nie naruszają uprawnień przyznanych skarżącej jako osobom trzecim przez przepisy Prawa budowlanego. Kwestie te mogą być przedmiotem powództwa skierowanego do sądu cywilnego. Sam montaż szlabanu, jak również budowa portierni, nieoddziaływuje w bezpośredni sposób na działkę skarżącej. Jednocześnie [..]WINB podkreślił, że działka nr ew. [..] nie posiada statusu drogi publicznej (ogólnodostępnej). Jest to działka budowlana, na której zlokalizowany jest kompleks obiektów z infrastrukturą towarzyszącą, m.in. drogami wewnętrznymi. Działka skarżącej nr ew. [..] posiada zaś zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. do ulicy [.], która stanowi odrębną działkę nr ew. [..] i jest drogą powiatową (nr [..]). Świadczy o tym przyporządkowany numer porządkowy nieruchomości skarżącej, tj. ul. [..], na co wskazuje się w zażaleniu. Tak więc poprzez wykonywane roboty budowlane nie naruszono działce nr ew. [..] (nieruchomość skarżącej) dostępu do drogi publicznej. Z kolei sam fakt korzystania przez skarżącą z dróg wewnętrznych działki nr ew. [..] w celu dojazdu do własnej nieruchomości, nie świadczy o indywidualnym interesie prawnym. Organ odwoławczy zaznaczył, że działce nr ew. [..] zapewniony jest dostęp do drogi publicznej, którego nie ograniczają roboty wykonywane na działce nr ew. [..]. Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której prowadzone są roboty budowlane, nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Zasadnie organy orzekające uznały, że poprzez wykonywane roboty budowlane nie naruszono działce nr ew. [.]. (nieruchomość skarżącej) dostępu do drogi publicznej. Z kolei sam fakt korzystania przez skarżącą z dróg wewnętrznych działki nr ew. [..] w celu dojazdu do własnej nieruchomości, nie świadczy o indywidualnym interesie prawnym. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła B. K., zarzucając mu: - naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz dobór argumentacji w sposób zbyt jednostronny i pobieżny, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez tolerowanie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której zamiast przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze przeprowadza się para-postępowanie w trybie wstępnym bez zachowania podstawowych standardów prowadzenia postępowania dowodowego, w tym bez podejmowania niezbędnych czynności w tym zakresie nawet z urzędu; - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegające na tolerowaniu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób wyjątkowo pobieżny i fragmentaryczny, przy zaniechaniu podjęcia podstawowych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa Budowalnego poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną w sprawie o samowolę budowlaną sąsiada, którą to samowolą sąsiad degeneruje zgody planistyczne i budowlane skarżącej; - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów podstawy prawnej wyroku; - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; - naruszenie art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego poprzez taką ich wykładnię, że przepisy te stanowią wytrych na realizację robót budowlanych z pominięciem osób, które byłby stronami, gdyby roboty te były wykonywane legalnie poprzez uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. - naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest : - art. 141 § 4 P.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Przed przystąpieniem do szczegółowego omówienia wskazanych wyżej uchybień w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż choć w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., która to jednostka redakcyjna w ustawie tej nie występuje, to jednak na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż autor skargi kasacyjnej zamierzał postawić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powyższe wynika bowiem ze sposobu sformułowania zarzutów wiążących to naruszenie z naruszeniem przepisów K.p.a. Stanowisko to jest komplementarne z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazującej na konieczność rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. postawionych w skardze kasacyjnej nawet w przypadku braku powiązania ich z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów P.p.s.a. Co do meritum rozstrzygnięcia wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie tak w skardze, jak i wcześniej w zażaleniu wskazując na posiadanie interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych prowadzonych przez [..] w W., a polegających na budowie portierni oraz montażu szlabanów w celu zamknięcia ogólnodostępnej drogi na terenie działki nr ew. [..] z obrębu [..] przy ul. N. w W. powoływała się nie tylko na prawo własności nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora oraz uprzednie wieloletnie faktyczne wykonywanie prawa przejścia i przejazdu przez działkę inwestora do swojej nieruchomości, ale także na okoliczność, że z posiadanych przez nią ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektów położonych na jej działce wynikało uprawnienie do korzystania z przejazdu przez działkę inwestora do jej nieruchomości, którego został pozbawiona w następstwie samowolnej realizacji wskazanej wyżej inwestycji. Do tak sformułowanego stanowiska B.K. nie odniósł się w żaden sposób zarówno [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i orzekający w sprawie Sąd I instancji. Tak organ rozpatrujący zażalenie, jak i WSA w Warszawie wywody skarżącej kasacyjnie podsumował jedynie stwierdzeniem, iż swój interes prawny wywodzi ona z utrudnionego dojazdu do nieruchomości nr ew. [..] przy ul. C.w W., której jest właścicielem. Powyższe skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, iż sam fakt korzystania przez skarżącą z dróg wewnętrznych działki nr ew. [..] w celu dojazdu do własnej nieruchomości, nie świadczy o indywidualnym interesie prawnym, co doprowadziło WSA w Warszawie do konstatacji, że skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który mógłby w takich okolicznościach stanowić o interesie prawnym wnioskodawczyni. Stanowisko takie uznać należy za nie odnoszące się do istoty argumentacji skarżącej kasacyjnie. Powyższe samodzielnie uzasadniało przypisanie Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 1 4 P.p.s.a. polegającego na braku wyjaśnienia przyczyn dla których uznał za niezasadne kluczowe zarzuty podniesione w skardze, co skutkowało brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie jakiego dopuścił się Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, iż o ile faktycznie B. K. posiada ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę obiektów budowlanych oraz o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektów posadowionych na działce nr ew. [..] przy ul. C., korzystanie z których zgodnie z ich legalnym i wynikającym z tych decyzji przeznaczeniem, wymaga przejazdu przez działkę nr ew. [..] należącą do inwestora, to oczywistym jawi się, iż ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowolnego pobudowania na działce nr ew. [..] takich obiektów budowlanych, które uniemożliwiają jej korzystanie z legalnej zabudowy znajdującej się na jej działce zgodnie z jej przeznaczeniem. Przypomnieć należy, iż zgodnie z zupełnie pominiętym w rozważaniach tak Sądu I instancji, jak i organów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej) obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Takim uzasadnionym interesem osoby trzeciej jest zaś chociażby wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienie do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jej prawa, które to przeznaczenie w przypadku nieruchomości zabudowanych kształtują między innymi ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, czy też decyzje o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie argumentacji, że z garażu legalnie pobudowanego na jej nieruchomości (na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę) można zgodnie z jego przeznaczeniem (to jest dla parkowania pojazdów mechanicznych) korzystać wyłącznie przy zapewnieniu do niego dojazdu przez działkę [..] o nr ew. [..], albowiem legalna zabudowa istniejąca na nieruchomości B. K. uniemożliwia dojazd do tego garażu z drogi publicznej stanowiącej ul. C., z którą nieruchomość skarżącej kasacyjnie także graniczy. Zauważyć trzeba, iż skarżąca konsekwentnie twierdzi, że taki właśnie sposób korzystania z tego obiektu oraz dojazdu do niego został wprost uwzględniony w decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Podobnie w świetle twierdzeń B. K. kształtuje się jakoby sytuacja z dopuszczalnością dalszego wykorzystywania jej nieruchomości dla prowadzenia przedszkola, na co ma ona posiadać ostateczną decyzję o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, uwzględniającą w swojej treści dostęp do jej nieruchomości tak od strony ul. C., jak i od strony działki nr ew. [..], na której w warunkach samowoli zrealizowane zostać miały obiekty uniemożliwiające ten dostęp. Co za tym idzie dla zweryfikowania czy B. K. posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego dotyczącym samowolnej budowy portierni i szlabanów zamykających dostęp do jej działki przez drogę położoną na działce nr ew. [..], koniecznym było co najmniej zapoznanie się przez organy z decyzjami administracyjnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz dokonanie ich analizy celem weryfikacji twierdzeń skarżącej kasacyjnie. Nie było zaś wystarczające proste odwołanie się do faktu, iż jej nieruchomość wprawdzie graniczy z działką nr ew. [..], lecz ma zapewniony dostęp do drogi publicznej nie tylko przez tę działkę, lecz także bezpośrednio do ul. C. Stąd też uznać należy, iż wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku B. K. w przedmiocie samowoli budowlanej zrealizowanej na działce nr [..] zapadły co najmniej przedwcześnie oraz bez zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego niezbędnego dla podjęcia rozstrzygnięcia, na które to środki dowodowe strona skarżąca kasacyjnie w swoich pismach od początku postępowania konsekwentnie wskazywała, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Niejako na marginesie powyższych uwag o charakterze zasadniczym zauważyć nadto należy, iż orzekające w sprawie organy obu instancji nie wskazały w oparciu o co ustaliły, że droga zlokalizowana na działce nr [..], którą przegrodzono w następstwie pobudowania przedmiotowych szlabanów ma charakter drogi wewnętrznej. W aktach organów administracji obu instancji brak bowiem jakichkolwiek pisemnych informacji od podmiotów zarządzających drogami publicznymi na obszarze [..] co do charakteru drogi przebiegającej przez działkę nr 114/2[..] co najmniej na odcinku od ul. N. do wysokości granicy nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Również w tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek nie wskazanego wprost w skardze kasacyjnej. Dalej wskazać należy, iż poddane w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na gruncie tego przepisu tak w orzecznictwie, jak i nauce prawa ugruntował się pogląd, który skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358, z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017, z 11 grudnia 2018 r., II OSK 117/17 LEX nr 2607348). Co za tym idzie w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w sytuacji gdy ocena przysługiwania B.K. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności pobudowania portierni i szlabanów na działce nr ew. [..] wymagała pozyskania i analizy dowodów w postaci przywoływanych przez nią ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych, to nie zachodziły przesłanki dla zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., albowiem nawet ewentualny brak u skarżącej kasacyjnie przymiotu strony nie był oczywisty i co za tym idzie nie uzasadniał rozstrzygnięcia postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez orzekające w sprawie organy nie dostrzegł WSA w Warszawie, przez co dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wskazanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie okazał się natomiast trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Żaden ze wskazanych w tym zarzucie jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów P.p.s.a. nie ustanawia bowiem wobec Sądu I instancji obowiązków wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w zarzucie oznaczonym jako 2.1.1., w tym w szczególności nie kreuje jakichkolwiek wymogów co do doboru przez sąd I instancji argumentacji w sprawie. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odnośnie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać nadto należy, iż uchybieniem Sądu I instancji nie było niedokonanie oceny dowodów w postaci wskazanych w skardze zgód budowlanych, lecz jedynie zaaprobowanie sytuacji procesowej, w której organy nadzoru budowlanego dowodów z wskazywanych przez skarżącą dokumentów w ogóle nie przeprowadziły. Podkreślić bowiem trzeba, iż nie sposób dokonywać oceny dowodów, które nie zostały przeprowadzone, w tym, jak w niniejszej sprawie, dokumentów urzędowych, których treść nie jest znana sądowi (ale też orzekającym w sprawie organom), tylko w oparciu o twierdzenia strony co do ich treści. Przedwczesny okazał się także zarzut kasacyjny naruszenia 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Przepis powyższy jak wskazano powyżej określa, granice w jakich należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dla zweryfikowania czy skarżącej przysługuje z powodów przez nią podnoszonych przymiot strony postępowania, bowiem wskazuje na okoliczności, które wymagają zbadania, jednakże ocena czy znajduje on w tej konkretnej sprawie zastosowanie możliwa będzie dopiero po prawidłowym procesowo ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego wskazać należy, iż nie poddawał się on kontroli, albowiem w treści tegoż zarzutu nie wskazano w żaden sposób na czym naruszenie to miałoby polegać. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje jedynie, iż naruszenia tego przepisu jej autor dopatruje się w sprzecznym z tym przepisem korzystaniu ze swoich praw przez sprawcę samowoli budowlanej, co nie wiąże go z oceną czy skarżąca kasacyjnie posiada interes prawny i co za tym idzie przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Nie poddawały się także badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Tak w treści samego zarzutu jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano bowiem na czym konkretnie naruszenia tych przepisów miałyby polegać, jak też nie powiązano naruszeń zarzucanych Sądowi I instancji z treścią tych wskazywanych jako wzorce kontroli regulacji. Na obecnym etapie postępowania nie mogły się również okazać skuteczne zarzuty oznaczone w skardze w skardze kasacyjnej jako 2.1.4 i 2.2.2. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną w sprawie o samowolę budowlaną sąsiada, wskazać należy, iż definitywna ocena czy skarżącej kasacyjnie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie samowolnego pobudowania określonych obiektów na działce nr ew. [..], będzie możliwa dopiero po przeprowadzeniu wskazanych wyżej w niniejszym uzasadnieniu dowodów. Zauważyć jedynie należy, iż na gruncie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi pełne zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W postępowaniu takowym nie znajdzie natomiast zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a. może być stosowany tylko w sytuacji w nim wskazanej, to jest w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych. A contrario przepisu tego ten nie stosuje się w postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane. Na etapie badania czy skarżącej kasacyjnie przysługuje przymiot strony postępowania nie mogło dojść nadto do naruszenie art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem przepisów tych tak orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, w ogóle w sprawie dotąd nie stosowały. Podsumowując stwierdzić należy, iż wskazane wyżej uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę uchylając z tych samych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 P.p.s.a. zaskarżone postanowienie [.].WINB z dnia [..] grudnia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB [..] z dnia [..] października 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy portierni oraz montażu szlabanów na terenie działki nr ew. [..] z obrębu [..] przy ul. N.w W. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego winny wszcząć odpowiednie postępowanie administracyjne, w ramach którego po przeprowadzeniu dowodu z dokumentów urzędowych, w tym ostatecznych decyzji na jakie powołuje się B. K.oraz uzyskaniu w trybie procesowym informacji co do statusu drogi na działce nr ew. [..], dokonać będą mogły oceny przysługiwania skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu, z uwzględnienie wyrażonego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności radcy prawnego, który sporządził skargę kasacyjną w wysokości 360 zł i zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz od skargi (100 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł).