II OSK 2759/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 502/15 w sprawie ze skargi J.L. i P.L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 502/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J.L. i P.L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Postanowieniem nr [...] dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. pozwolenia na wykonanie sieci wodociągowej dla projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]" u zbiegu ulic [...] i [...] w W. na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]. Wezwani do wykazania swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wnioskodawcy podnieśli, że są właścicielami działki nr [...] w W., na potwierdzenie czego przedstawili stosowne dokumenty. W ocenie Wojewody Mazowieckiego oddziaływanie inwestycji objętej decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nie wykracza poza określony we wniosku teren inwestycji. A zatem lokalizacja przedsięwzięcia w sąsiedztwie działki nr [...] nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania tej nieruchomości, co uzasadnia twierdzenie, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organ uznał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, co uzasadniało odmowę wszczęcia – na ich wniosek – postępowania w trybie nadzorczym dotyczącym ww. decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Powyższe postanowienie zostało następnie utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że plan sytuacyjny będący częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nie zawiera naniesionych numerów ewidencyjnych działek przez które przebiega sporna sieć wodociągowa. Z porównania ww. planu sytuacyjnego ze znajdującą się w aktach organu wojewódzkiego mapą zawierającą aktualne numery działek wynika, że działka nr ewid. [...] będąca własnością skarżących jest położona na północ od ul. [...]. Natomiast omawiana inwestycja została usytuowana na nieruchomościach znajdujących się na południe od ul. [...]. Pomiędzy nieruchomością inwestycyjną, a najbliżej w stosunku do niej położoną działką wnioskodawców nr ewid. [...] przebiega ul. [...]. Natomiast najbliżej położony fragment projektowanej sieci w stosunku do tej nieruchomości znajduje się w odległości ok. 19 m. W ocenie organu odwoławczego, biorąc również pod uwagę charakter omawianej inwestycji (tj. sieć wodociągowa zaplanowana poniżej poziomu terenu), przedmiotowa inwestycja nie dotyczy w żadnej mierze interesu prawnego lub obowiązku J.L. i P.L. Na powyższe postanowienie skargę wnieśli J.L. i P.L., wskazując, że na stanowiącej ich własność działce nr [...] usytuowany jest wodociąg lokalny z przyłączami wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. i nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Skarżący podnieśli, że dostarczyli w dniu 8 września 2014 r. wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2014 r. potwierdzające ich interes prawny w sprawie oraz mapę z naniesioną działką nr [...] biegnącą wzdłuż ul. [...], na której oznaczony został przebieg wodociągu jako [...] wraz z dwoma przyłączami wychodzącymi na południe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Podstawę prawną uchylenia obydwu wskazanych postanowień stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". Wskazując na normę art. 61a § 1 k.p.a., Sąd wyjaśnił, kiedy możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu. W ocenie Sądu zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji, gdy nie trzeba przeprowadzać postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna się zakończyć odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. O tym, że brak przymiotu strony skarżących w sprawie nie jest oczywisty świadczy wezwanie przez Wojewodę Mazowieckiego J. i P.L. do przedłożenia dokumentów, które następnie podlegałyby badaniu i ocenie organu. Badania planu sytuacyjnego znajdującego się w aktach dokonywał także organ odwoławczy. Okoliczność ta stanowi o potrzebie wyjaśniania sprawy, o braku oczywistości jej rozstrzygnięcia, w szczególności wobec twierdzenia skarżących, że przedmiotowa inwestycja przebiega przez ich działkę. Inwestycja dotyczy sieci wodociągowej, jest więc tzw. inwestycją liniową i wykazanie interesu skarżących dotyczy właśnie jej przebiegu w sposób stanowiący możliwość oddziaływania na nieruchomość skarżących. Zdaniem Sądu, skoro odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce jedynie gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych, zaś w tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ (art. 7, 77 i 107 k.p.a.), to należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w likwidacji w W., zaskarżając wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz orzeczenia o kosztach wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie tych przepisów i uchylenie prawidłowych postanowień wydanych przez organy obu instancji, które odmówiły wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. z uwagi na oczywisty brak przymiotu strony. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw. Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia przestawiła dodatkową argumentację w sprawie. Na sprawie w dniu 20 listopada 2018 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienie wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż obydwa zarzuty skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie wyeliminował z obrotu prawnego zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, wbrew twierdzeniom Sądu, J.L. i P.L. w sposób oczywisty nie mają przymiotu strony, a zatem zaistniały przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów podniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie nie został naruszony. Norma art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. W odniesieniu do przesłanki podmiotowej odmowy wszczęcia postępowania wskazać trzeba, że organ administracji zobowiązany jest zbadać czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić tylko w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważanie przez organ administracji interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W układzie podmiotowym w doktrynie wyróżnia się dwie sytuacje – pierwsza sytuacja dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka powołuje się na swój interes (obowiązek) prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy. Wówczas ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji, działań które wymagają złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Do tego rodzaju sytuacji za prawidłową należy przyjąć wykładnię co do obowiązku wszczęcia postępowania i ustalenia w jego toku, czy wnoszący podanie ma interes prawny w konkretnym żądaniu. Druga sytuacja to taka, w której jednostka zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania czyni to na podstawie ogólnych wartości uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej. Wówczas należy zastosować regulację art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę nieposiadają przymiotu strony (zobacz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 15, str. 383-384). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., wskazuje się, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty, a w przypadku braku przymiotu strony – umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: 29.11.2017 r. II OSK 337/17; z 18.11.2014 r. II OSK 1045/13; z 16.05.2014 r. II OSK 2980/12; z 9.05.2014r. II OSK 2945/12; z 2.04.2014 r. II OSK 2872/12; z 20.12.2012 r. II OSK 1573/11; orzeczenia dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie rację miał Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że to czy skarżący są podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nie jest oczywiste. Skarżący w złożonym podaniu powołali się na swój interes prawny wynikający z prawa własności działki nr [...]. W związku z tym, że kwestia tego, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w tej sprawie nie jest oczywista, ale wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i poczynienia stosownych ustaleń, to zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie mógł zastosować przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania. Swoje stanowisko w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uzasadnił w sposób przekonujący, a skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości rozumowania Sądu i trafności wyciągniętych przez niego wniosków. Jak już bowiem wyżej wskazano nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy organy dokonują szczegółowej oceny, czy wnoszący podanie legitymują się interesem prawnym, poza ramami postępowania administracyjnego, w szczególności gdy podejmowały szereg czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnych dla rozstrzygnięcia materiałów, tj. wezwano skarżących do przedłożenia dokumentów, które następnie podlegały badaniu, występowano do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o udzielenie informacji dotyczącej postępowania prowadzonego przez ten organ w sprawie wybudowania sieci wodociągowej na działce nr [...], w związku z projektem techniczno-wykonawczym zatwierdzonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, analizowano plan sytuacyjny będący częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Dodać przy tym trzeba, że podniesione na rozprawie przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię argumenty co do tego, że aktualnie skarżący nie są już właścicielami działki nr [...], nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Bowiem kontrolując zaskarżone postanowienie, co do zasady, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy właściwy na datę zakończenia postępowania przed organami administracji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W tej sytuacji za trafne należy uznać rozstrzygnięcie tego Sądu oparte o podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.