V SA/Wa 2881/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu z udziałem środków unijnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca/Spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju (dalej: Organ) z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] określającą przypadającą do zwrotu kwotę środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej: umowa o dofinansowanie) zawartej pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) a Skarżącą, Beneficjent realizował projekt pn. "[...]" (dalej: projekt). Projekt finansowany był w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (dalej: POKL), w okresie od dnia 2 maja 2011 r. do dnia 1 listopada 2013 r. Do realizacji i organizacji szkoleń w ramach Projektu przewidziano zatrudnienie, m.in. siedmiu koordynatorów regionalnych odpowiedzialnych za nadzorowanie szkoleń w regionach oraz koordynatora merytorycznego, którego zadaniem było kształtowanie programu szkoleń, opracowanie założeń bloków tematycznych i matrycy kompetencji, przygotowanie wymagań merytorycznych dla trenerów, nadzór nad jakością szkoleń. Na podstawie porozumień do umów o pracę na ww. stanowiskach, Skarżąca zatrudniła osiem osób, którym przyznano dodatki zadaniowe za wykonywanie nowych obowiązków w ramach Projektu - w łącznej kwocie 79.576,58 zł. W dniach 27-28 maja 2013 r. oraz 12 maja 2014 r. przeprowadzona została kontrola projektu, w wyniku której stwierdzono, że ww. dodatki zadaniowe do wynagrodzenia podstawowego nie wynikają z regulaminu wynagradzania obowiązującego u Skarżącej. Wymienione bowiem w Regulaminie wynagradzania, obowiązującym w tym czasie w Spółce, inne składniki wynagrodzenia oraz świadczenia związane z pracą nie przewidywały dodatków za przydzielenie nowych obowiązków, w związku z powyższym, dodatki te uznane zostały za niekwalifikowalne. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zobowiązała Skarżącą do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości 79.576,58 zł. wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Spółka odwołała się od powyższej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Rozwoju, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Organ wskazał, iż Skarżąca na podstawie § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie zobowiązana była do stosowania zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej: Wytyczne). Zgodnie z Wytycznymi "wydatkami kwalifikowalnymi związanymi z wynagrodzeniem personelu mogą być również dodatki do wynagrodzeń, o ile zostały przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi lub regulaminem pracy lub regulaminem wynagradzania danej instytucji" (Wytyczne z 22 listopada 2010 r. podrozdział 4.5.1 pkt 5) oraz "wydatkami kwalifikowalnymi związanymi z wynagrodzeniem personelu mogą być również dodatki do wynagrodzeń, o ile zostały przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pracy" (Wytyczne z 15 grudnia 2011 r. podrozdział 4.5.1 pkt 5). Organ zaznaczył, że dodatki zadaniowe, które przyznała Skarżąca swoim pracownikom, nie wynikają z przepisów kodeksu pracy, nie wynikają również z przedstawionych przez Skarżącego Regulaminów wynagradzania z 1 stycznia 2008 r., 1 stycznia 2010 r., 1 lipca 2011 r., 1 kwietnia 2013 r. W żadnym bowiem z ww. dokumentów nie przewidziano dodatków do wynagrodzenia, których charakter odpowiadałby dodatkom zadaniowym przyznanym w ramach projektu. Wobec powyższego stwierdzono, iż Skarżąca przyznając pracownikom dodatkowe świadczenia nieprzewidziane w przepisach naruszyła zapisy Wytycznych z 22 listopada 2010 r. oraz Wytycznych z 15 grudnia 2011 r., podrozdział 4.5.1 pkt 5, co spowodowało wystąpienie wydatków niekwalifikowalnych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż brak kwestionowania wydatków na wcześniejszym etapie realizacji projektu nie ma wpływu na ewentualne stwierdzenie nieprawidłowości przez zespół kontrolujący podczas kontroli na miejscu. Realizacja projektu wiąże się bowiem z tym, iż niekwalifikowalność wydatków może zostać stwierdzona zarówno na etapie weryfikacji wniosków o płatność, jak i kontroli na miejscu. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez całkowite zignorowanie przepisu art. 77 § 1, 78 § 1 i 78 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); dalej: "k.p.a" polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka zawnioskowanego przez Skarżącego, który miał zeznawać na okoliczności mające znaczenie dla sprawy i którego przeprowadzenie pozwoliłoby na ustalenie prawdy obiektywnej w sprawie; 2. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ust. 9 i ust. 11 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." poprzez przyjęcie, że ustanowiony w ww. przepisach wymóg realizacji programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu odnosi się również do wytycznych instytucji zarządzającej ustanowionej w danym programie operacyjnym; 3. błędną interpretację § 3 ust. 1 i ust. 2 umowy o dofinansowanie, a także rozdz. 4 Sekcja 4.5.1 pkt 1 i pkt 3 oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 22 listopada 2010 r. oraz rozdz. 4 Sekcja 4.5.1. pkt 1 i rozdz. 4 podrozdz. 5 pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 15 grudnia 2011 r. polegającą na przyjęciu, że: - regulacje te wymagają by prawo do dodatków finansowanych ze środków projektu wynikało z regulaminu wynagradzania beneficjenta, - regulacje te zostały naruszone przez Skarżącą poprzez uznanie, że wysokość wynagrodzenia personelu w projekcie nie odpowiadała stawkom stosowanym u Beneficjenta. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż PARP postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. odmówił przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu. Decyzję w tym zakresie uzasadnił faktem, iż okoliczności na jakie ma zeznawać pani D. nie są negowane przez PARP lub zostały ustalone innymi środkami dowodowymi. W efekcie PARP nie dał Skarżącej możliwości pełnego przedstawienia swojego stanowiska i wykazania, że środki wypłacane przez M. Sp. z o.o. tytułem wynagrodzenia były wydawane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto zaznaczono, że w ocenie Skarżącej nie można uznać wytycznych czy wewnętrznych regulaminów danego urzędu, nie mających mocy powszechnie obowiązujących, za podstawę do żądania zwrotu wypłaconych środków. W dodatku to, czy dodatek został, czy też nie uregulowany w Regulaminie wynagradzania jest tu bez znaczenia. Należy bowiem przyjąć, opierając się na brzmieniu postanowień Wytycznych, że chodzi o faktyczną zbieżność wysokości wypłacanych dodatków, a nie zadekretowanie tej okoliczności w treści Regulaminu wynagradzania czy innego aktu wewnętrznego pracodawcy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że ustanowiony w przywołanych przepisach wymóg realizacji programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 i 3 zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu odnosi się również do wytycznych instytucji zarządzającej ustanowionej w danym programie operacyjnym. Stanowisko Sądu wynika z ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym NSA. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się bowiem pogląd, że naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10, Lex nr 7477520, WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11, WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1833/14; Lex nr 1629530). Jeżeli według postanowień umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent miał obowiązek wydatkować środki dofinansowania objętego umową w sposób zgodny z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, uznaje się, iż Wytyczne te stanowią obowiązującą go procedurę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1745/14 stwierdził: "Skoro ustalono, że doszło do naruszenia wskazanego zapisu umowy, to tym samym wydatek został dokonany niezgodnie z procedurą obowiązująca przy wykorzystaniu środków, o których mowa w ad. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p." Postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, jak również Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL, do stosowania których beneficjent zobowiązał się na mocy umowy o dofinansowanie, określają, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizowanego projektu. Tym samym stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy w zakresie wykorzystania środków projektowych i bez wątpienia są tymi innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków finansowych, o których jest mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Nieuprawniony jest zarzut błędnej interpretacji postanowień § 3 ust. 1 i ust. 2 umowy o dofinansowanie, a także Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL polegającej na przyjęciu, że: regulacje te wymagają by prawo do dodatków finansowanych ze środków projektu wynikało z regulaminu wynagradzania beneficjenta; regulacje te zostały naruszone przez Skarżącą poprzez uznanie, że wysokość wynagrodzenia personelu w projekcie nie odpowiadała stawkom stosowanym u beneficjenta, należy uznać je za niezasadne. Należy wskazać, iż dodatki zadaniowe, które przyznała Skarżąca pracownikom, nie wynikają z katalogu zawartego w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 2016 r. poz. 1666, z późn. zm.), nie były również świadczeniami obowiązkowymi, a regulaminy wynagradzania obowiązujące w okresie realizacji projektu u Skarżącej wskazywały konkretne okoliczności, w których pracownikom przysługiwały dodatki do wynagrodzenia, jednak żadna z nich nie odnosiła się do dodatkowych obowiązków z tytułu oddelegowania do projektu. Podkreślenia wymaga, iż zawarte w podrozdz. 4.5.1 pkt 5 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. pojęcie "przepisów prawa pracy" zostało zdefiniowane w podrozdz. 4.5 pkt 5 poprzez odesłanie do art. 9 § 1 Kodeksu pracy. Zgodnie z przywołaną regulacją ilekroć w Kodeksie pracy jest mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. W ocenie Sądu, wprowadzona w Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. zmiana dotychczasowego brzmienia podrozdz. 4.5.1 pkt 5 miała przy tym charakter doprecyzowujący, wyjaśniający. Jak wynika z powołanych wyżej postanowień Wytycznych, jedynymi podstawami do wypłaty dodatków do wynagrodzenia mogły być przepisy prawa pracy. Zgodnie z art. 772 § 1 Kodeksu pracy pracodawca zatrudniający co najmniej 20 pracowników, nie objętych zakładowym układem zbiorowym pracy ani ponadzakładowym układem zbiorowym pracy odpowiadającym wymaganiom określonym w § 3, ustala warunki wynagrodzenia za pracę w regulaminie wynagradzania. W art. 772 § 2 Kodeksu pracy wskazano, iż w regulaminie wynagradzania, o którym mowa w § 1, pracodawca może ustalić także inne świadczenia związane z pracą i zasady ich przyznawania. Zgodnie z art. 78 § 2 Kodeksu pracy w celu określenia wynagrodzenia za pracę ustala się, w trybie przewidzianym w art. 771-773, wysokość oraz zasady przyznawania pracownikom stawek wynagrodzenia za pracę określonego rodzaju lub na określonym stanowisku, a także innych (dodatkowych) składników wynagrodzenia, jeżeli zostały one przewidziane z tytułu wykonywania określonej pracy. W świetle powyższych regulacji M. Sp. z o.o. była zobowiązana do posiadania regulaminu wynagradzania i ustalenia w nim warunków wynagradzania za pracę, w tym ustalenia w nim również zasad przyznawania dodatków do wynagrodzeń za pracę. W regulaminach wynagradzania obowiązujących w Spółce w trakcie realizacji projektu brak było postanowień regulujących kwestie przyznawania kwestionowanych dodatków funkcyjnych do wynagrodzeń. Należy podkreślić, iż regulamin wynagradzania stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 9 Kodeksu pracy, którego treścią poza określeniem warunków wynagradzania za pracę może być określenie innych składników wynagrodzenia za pracę (np. premii, dodatków za pracę w warunkach szczególnie uciążliwych lub za pracę na stanowisku kierowniczym). Organy orzekające zasadnie przyjęły zatem, iż przyznane przez M. Sp. z o.o. pracownikom w ramach projektu dodatki do wynagrodzeń nie mogą być uznane za kwalifikowalne. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty procesowe. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 § 1, 78 § 1 i 78 § 2 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka zawnioskowanego przez Skarżącą, który miał zeznawać na okoliczności mające znaczenie dla sprawy i którego przeprowadzenie i pozwoliłoby na ustalenie prawdy obiektywnej w sprawie, należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostały przyczyny nieuwzględnienia wniosku dowodowego. Organ odwoławczy trafnie wywiódł, że nieprzeprowadzenie dowodu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Fakt, iż na wcześniejszym etapie realizacji projektu PARP nie kwestionowała prawidłowości wydatkowania przez Skarżącą środków był znany organom z urzędu. Z kolei okoliczność niezakwestionowania na wcześniejszym etapie realizacji prawidłowości wydatkowania przez Skarżącą środków pozostaje bez wpływu na stwierdzone na późniejszym etapie nieprawidłowości. Niekwalifikowalność wydatków w ramach projektu może bowiem zostać stwierdzona zarówno na etapie weryfikacji wniosków o płatność, jak i na etapie kontroli na miejscu. Reasumując całokształt poczynionych rozważań i przedstawionej argumentacji należy stwierdzić, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.