III OSK 7227/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 153/21 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 17 listopada 2020 r., nr BP-DZ.412.39.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 153/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 17 listopada 2020 r., nr BP-DZ.412.39.2020/2, w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 16 lipca 2020 r. E. G. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że rozkazem personalnym nr 9 Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z 24 stycznia 2020 r. skarżąca została zwolniona z zawodowej służby wojskowej i przeniesiona do rezerwy z dniem 31 maja 2020 r. W dniu zwolnienia ze służby posiadała wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 16 lat, 1 miesiąca i 13 dni. W załączonym do wniosku oświadczeniu skarżąca wskazała do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień 1 stycznia 2013 r., w którym zajmowała stanowisko służbowe w stopniu starszego sierżanta oraz posiadała następujących członków rodziny: męża S. G., córkę M. G. (ur. 1993 r.) i córkę M. G. (ur. 1997 r.), z którymi zamieszkiwała i zamieszkuje w O., ul. [...]. Decyzją z 30 września 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu orzekł o wypłacie E. G. odprawy mieszkaniowej w wysokości 139 191 zł. Organ uwzględnił do jej wyliczenia trzy normy powierzchni użytkowej podstawowej. W rozstrzygnięciu tym nie uwzględnił jednej normy - na męża S. G., gdyż Sąd Okręgowy w O. wyrokiem z 7 października 2013 r., sygn. akt [...], prawomocnym od 29 października 2013 r. r., orzekł rozwód małżeństwa. Decyzją z 17 listopada 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia faktyczne w sprawie pozostają niesporne, w szczególności niekwestionowane jest w sprawie, że odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek skarżącej, która była żołnierzem służby stałej i została zwolniona z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej posiadała wysługę - uwzględnioną do wyliczenia odprawy, w wymiarze 17 lat. E. G. w styczniu 2013 r. zamieszkiwała i obecnie zamieszkuje w O. z dwiema córkami oraz byłym mężem. Wspólne zamieszkiwanie z byłym mężem wynika z trudności lokalowych. Skarżąca podała, że nie prowadzi ze S. G. wspólnego gospodarstwa domowego. Organ stwierdził, że spór w istocie sprowadza się w zastosowaniu art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze. zm.; dalej: "ustawa o zakwaterowaniu"). Prezes AMW przyjął, że rekonstrukcja norm wynikających z tych przepisów, jako operacja myślowa, wymaga wykorzystania wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, tj.; językowych, systemowych, funkcjonalnych. Zdaniem Prezesa AMW w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe m.in. małżonkowi i dlatego brany jest on pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Tezę tę potwierdza również brzmienie oświadczenia żołnierza zawarte we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, w którym żołnierz podaje kto aktualnie jest (nie zaś kto był) członkiem jego rodziny, o którym mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z tych względów, jako członek rodziny E. G., nie mógł być uwzględniony S. G. W ocenie organu odmienne rozstrzygnięcie byłoby ograniczeniem się do literalnego zastosowania przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, czyli uwzględnienia nieistniejących potrzeb mieszkaniowych wskazanych przez skarżącą odchodzącą z wojska. Takie stosowanie ww. przepisów nie zasługuje na akceptację, również dlatego, że prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Wybór przez żołnierza dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (czyli dnia, kiedy posiadał ,najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym z dnia zwolnienia ze służby i w konsekwencji kłoci się z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm.; dalej "k.p.a."), jak również z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Dlatego nie jest możliwe przyjęcie normy - na byłego męża - do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, gdyż zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym w sprawie, ww. nie jest członkiem rodziny E. G. w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. G.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu wydane zostały z naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie jest bezsporne, że skarżącej przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu). Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Sąd ten wskazał, że organy obu instancji w niniejszej sprawie, przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej, błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji brzmienie przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza. Także Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195), określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1, uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień". Skarżąca w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej wskazała do dokonania ustaleń odnośnie ilości należnych norm dzień 1 stycznia 2013 r., kiedy to przysługiwało jej uprawnienie do 4 norm. Organy obu instancji do dokonania wyliczeń uwzględniły natomiast tylko 3 normy, tj. normę na skarżącą i jej dwie córki. Mimo potwierdzenia w decyzjach, że S. G. - mąż skarżącej - w dniu wskazanym przez żołnierza w oświadczeniu spełniał przesłanki z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, organy nie uwzględniły go przy ustalaniu ilości norm należnych żołnierzowi. W ocenie organów byłoby to sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej, którym jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Sama jednakże okoliczność, że skarżącej w dniu 1 stycznia 2013 r. przysługiwały 4 normy nie była przez organy kwestionowana. S. G. w dniu 1 stycznia 2013 r. był bowiem wówczas małżonkiem skarżącej, a obie córki wspólnie zamieszkujące, nie ukończyły wówczas jeszcze 25 lat, jak też żadna z nich nie zawarła do tej daty związku małżeńskiego. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącej w dniu przez nią wskazanym, tj. 1 stycznia 2013 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych. Nie jest natomiast zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Okoliczność, że w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, tj. 30 września 2020 r. S. G. nie był już mężem E. G. w związku z ich rozwodem orzeczonym wyrokiem Sądu Okręgowego w O. wyrokiem z 7 października 2013 r., w świetle powyższych przepisów nie powinna mieć wpływu na wysokość należnej odprawy mieszkaniowej. W ocenie tego Sądu w sprawie nie występuje jednak wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej i użytego w niej sformułowania "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", nadto sens aktualnego brzmienia przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają zatem podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowią art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak na wstępie. O zwrocie kosztów postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji, następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ma literalne zastosowanie w zakresie ilości norm przysługujących żołnierzowi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie podziela poglądów Sądu w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, w zakresie w jakim do wyliczenia wartości przysługującego lokalu (jako elementu wartości odprawy mieszkaniowej) należy brać pod uwagę ilość norm przysługujących żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym, jest sprzeczny z samą instytucją odprawy. Zdaniem organu normy winny być naliczane na dzień nabycia uprawnienia do odprawy tj. dzień zwolnienia ze służby względnie dzień wydania decyzji o odprawie mieszkaniowej, jeśli jej wypłata ma nastąpić przed zwolnieniem ze służby. W piśmie procesowym z 18 listopada 2021 r. skarżąca wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie o jej oddalenie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz przychyliła się do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Niniejsza spraw zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Odnosząc się do wniosku skarżącej zawartego w piśmie procesowym z 18 listopada 2021 r. o odrzucenie skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi opisana w tym piśmie sytuacja procesowa, z której wynikałaby niedopuszczalność wniesienia skargi kasacyjnej przez organ. Pełnomocnik skarżącej pomylił dopuszczalność wniesienia przez organ orzekający w postępowaniu administracyjnym skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z kwestią dopuszczalności wniesienia przez organ, jako strony postępowania sądowoadministracyjnego, skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść m.in. strona, zaś stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przedmiotowa skarga kasacyjna złożona przez organ jest więc dopuszczalna. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu w niniejszej sprawie oraz jedynego podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej sprowadza się do wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i zawartego w nim stwierdzenia "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Zdaniem autora skargi kasacyjnej poprzestanie na wykładni literalnej analizowanego przepisu jest niewystarczające i organy orzekające w sprawie słusznie zinterpretowały powyższą normę przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej. Według skarżącego kasacyjnie nieodstąpienie od literalnego brzmienia przepisu, nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej pogląd jest nieprawidłowy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, artykuł 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy – stanowił, że "odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: (...)". W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)". Z kolei z przepisu art. 47 ust. 5 cytowanej ustawy wynika, że żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 4-6. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawna wykładnia zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" wymaga analizy zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" – por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym należy, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 – Sejm VII kadencji – dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji – druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Podważyłoby to zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy, która choć wzruszalna, to jednak w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, stanowi element konstrukcyjny państwa prawa, którego prawnym wyrazem jest przepis art. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działanie celowym i zamierzonym, a nie działaniem przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania. Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi konieczności oparcia rozumienia przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu na wyniku wykładni językowej. Ten sposób rozumienia winien być podstawą skonstruowania normy postępowania, a następnie jej redukcji do treści decyzji stosowania prawa. Przyjęcie stanowiska organów w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 1995 r. sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała Sądu Najwyższego z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97; z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 19/98 oraz z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 871/12; z 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1328/13; z 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 790/17). Oznacza to, iż wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest poprawna, co czyni jedyny zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagała się w piśmie procesowym z 18 listopada 2021 r. Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo z 18 listopada 2021 r.) nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została ona wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. Odpis skargi kasacyjnej organu został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 18 października 2021 r. (v. zpo k. 55). Natomiast odpowiedź na skargę kasacyjną została wywiedziona 18 listopada 2021 r., a więc z uchybieniem 14 dniowego terminu do jej wniesienia. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.