II SA/Gl 1555/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności K. S. za pobyt jego córki N. S. w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wszczęciu postępowania w sprawie strona, pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. wniosła o zwolnienie z tej odpłatności. Zatem do czasu rozstrzygnięcia kwestii zwolnienia z odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty powinno być zawieszone. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. S. zarzucił organowi I instancji: - naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w postaci obrazy art. 64 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania (de facto postępowania o ustalenie wysokości opłat), a wydanie od razu postanowienia o jego zawieszeniu - z naruszeniem obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a poprzez brak takiego zawiadomienia – naruszenie również art. 6 i art. 8 k.p.a., - naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w postaci obrazy art. 9 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. - brak dostatecznie sprecyzowanego wskazania w drodze postanowienia z dnia [...] r. - jaki jest przedmiot zawieszonego postępowania, - naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 97 § 4 k.p.a. z uwagi na to, ze postanowienie z dnia [...] r. nie miało w ogóle podstawy prawnej (podana została błędna podstawa prawna nie mająca w ogóle odniesienia do sprawy). Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podniosło, że jedną z podstawowych zasad obligatoryjnego zawieszenia postępowania, powołaną jako podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, reguluje pkt 4 § 1 art. 97 k.p.a. stanowiący, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy zaś rozumieć "sytuacje", w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. W ocenie organu instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną, zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową. Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożył jego adresat. Domagając się uchylenia postanowienia organu odwoławczego i przekazania mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia zarzucił SKO w Częstochowie naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich istotnych kwestii przez stronę w złożonym zażaleniu i w wyniku tego błędne wskazanie, że do w.w. zawieszenia postępowania doszło w związku trwającym postępowaniem w sprawie z wniosku o odstąpienie od ustalenia odpłatności - z pominięciem faktu, że do zawieszenia postępowania doszło - nie zaraz po złożeniu wniosku z dnia 29 czerwca 2020 r. o odstąpienie od opłat, lecz znacznie później, a mianowicie dopiero w dniu [...] r., a więc dopiero w dniu wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] r., znak: [...] o odmowie odstąpienia od opłat; - art. 194 ust. 3 w zw. z art. 193 ust. 1 oraz w zw. z art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez uznanie za prawidłową praktykę wydawania w pierwszej kolejności decyzji rozstrzygającej czy odstąpić od opłaty od danej osoby czy odmówić jej tego odstąpienia i dopiero potem - w razie odmowy odstąpienia od opłat w drodze tej pierwszej decyzji - wydawania kolejnej decyzji ustalającej wysokość opłat i wyniku tego nienależyte umiejscowienie postanowienia z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania - w sekwencji 2 odrębnych postępowań: w sprawie ustalenia wysokości opłat oraz postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia czy odstąpić od opłaty, - art. 9 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominiecie braku dostatecznie sprecyzowanego wskazania przez organ I instancji w drodze tego postanowienia z dnia [...] r. jaki jest przedmiot zawieszonego postępowania, co postępowaniu oraz tym samym uniemożliwiło mu czynny udział w tym postępowaniu i w konsekwencji doprowadziło do podważenia zaufania do organu, (naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.); - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 2, art. 100 k.p.a. poprzez pominięcie, że postanowienie o zawieszeniu postępowanie nie miało w ogóle podstawy prawnej (podana została błędna podstawa prawna nie mająca w ogóle odniesienia do sprawy). Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pierwotnie tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r. zawiesił postępowanie sądowe. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. I OZ 160/21) uchylił postanowienie WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest prawidłowość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do czasu rozstrzygnięcia sprawy odstąpienia od ustalenia powyższej opłaty. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821) "opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym". Jednocześnie w świetle ust. 4 tego artykułu "starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1". Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że procedura opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (tak jest w przypadku skarżącego) składa się w istocie z dwóch postępowań. Jedno z nich to odstąpienie od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 4 ustawy). Tu organ bada, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zaniechania (całkowitego lub częściowego) ustalenia opłaty. Drugie postępowanie ma miejsce w przypadku gdy organ ustalił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki od ustalenia opłaty. Wówczas ustala jej wysokość. Inaczej mówiąc instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną, zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową. Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r. (sygn. IV SA/Gl 993/18) "możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia". Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. (sygn. IV SA/Po 338/17) stwierdzając, że "możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 u.w.r.) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W przepisie art. 194 ust. 3 u.w.r. jest mowa o odstąpieniu od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty". Prawidłowo zatem organy administracji w niniejszej sprawie ustaliły sekwencję podejmowanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim należało rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia 29 czerwca 2020 r. (o odstąpienie od ustalenia opłaty). Dopiero ostateczne rozpatrzenie tego ostatniego umożliwia bowiem ustalenie wysokości opłaty. W konsekwencji należy uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. Przede wszystkim nie doszło tu do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i organ I instancji to postępowanie zawiesił. Bez znaczenia jest okoliczność, iż doszło do tego ponad dwa tygodnie od złożenia wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty. Przesłanka zawieszenia istniała bowiem do momentu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 9 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Postanowienie organu I instancji precyzyjnie wskazuje przedmiot zawieszonego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.