II OSK 2655/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1043/21 w sprawie ze skargi A. S., R. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2021 r. nr 350/21 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek S. Sp. z o.o. (dawniej X. Sp. z o.o.) o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., VII SA/Wa 1043/21, oddalił skargę A. S. i R. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 19 marca 2021 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. i R. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z 5 lutego 2019 r., którą odmówiono nakazania inwestorowi, tj. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. rozbiórki stacji transformatorowej usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w W., na działce nr ew. [...] obr. [...] – utrzymał ww. decyzję organu powiatowego w mocy. Na tę decyzję A. i R. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że w sprawie kluczowe znaczenie miało nie to, w jakim stanie zachowania znajduje się sporny obiekt, lecz to, czy przedmiotowa stacja transformatorowa została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. WSA wskazał, że w dacie powstania spornej stacji transformatorowej, tj. w latach 50-tych ubiegłego wieku, nie obowiązywały regulacje prawne nakazujące inwestorowi, czy właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z jego wzniesieniem. Sąd podniósł, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych, względnie przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i co istotne w kontekście zarzutów skargi, że brak obowiązku przechowywania dokumentacji powoduje, iż nie można żądać od kogokolwiek przedstawienia dokumentów w postaci odpowiednich pozwoleń na budowę, pod rygorem przyjęcia, że dana inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Sąd podkreślił, że przepisy ówcześnie obowiązujące nie przewidywały w tym zakresie jakichkolwiek szczególnych obowiązków w stosunku do inwestora będącego przedsiębiorcą przesyłowym, względnie spółką Skarbu Państwa. Także w skardze nie wskazano na jakiekolwiek konkretne regulacje ustanawiające w zakresie przechowywania dokumentacji budowlanej szczególne obowiązki dla tych kategorii podmiotów. W związku z powyższym, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że jeżeli inwestor, zarządca, czy aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji podjął wszechstronne działania mające na celu odnalezienie dowodów pozwalających na ustalenie legalności procesu inwestycyjnego dotyczącego przedmiotowej stacji transformatorowej na działce skarżących. Wbrew zarzutom skargi, negatywny rezultat tych poszukiwań nie może być postrzegany jako potwierdzenie realizacji inwestycji w ramach samowoli budowlanej. Sąd zauważył, że niewątpliwie sporny obiekt budowlany stanowił element szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, prowadzonego ponad sześćdziesiąt lat temu, a linia energetyczna wraz z przedmiotową stacją transformatorową powstała pod koniec lat 50-tych XX-tego wieku. Z całą pewnością rację mają skarżący podnosząc, że samo zaświadczenie lokalizacyjne szczegółowe z dnia 2 lutego 1957 r. wraz z projektem technicznych stacji transformatorowej, jakim dysponuje obecny właściciel urządzenia, nie stanowi dowodu potwierdzającego legalność inwestycji. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazane zaświadczenie lokalizacyjne szczegółowe wydane zostało w oparciu o Instrukcję nr 92A zatwierdzoną zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr 193 z dnia 18 czerwca 1952 r. (opubl. w Biuletynie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr 27, poz. 127). Stanowiło ono element wewnętrznych procedur przy realizacji przedsięwzięć związanych z narodowymi planami gospodarczymi. Nie potwierdza ono zatem uzyskania przez ówczesnego inwestora pozwolenia na budowę, gdyż takowe wydawane było w drodze decyzji na podstawie art. 332 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Niemniej wskazując konkretną nieruchomość i przeznaczenie tego gruntu pod planowaną inwestycję, stanowiło podstawę do wywiedzenia w stosunku do konkretnego podmiotu praw i obowiązków w konkretnej sprawie administracyjnej. Zachowanie tego rodzaju dokumentacji może więc wskazywać na w pełni legalne rozpoczęcie i przeprowadzenie procesu inwestycyjnego obejmującego sporny obiekt stacji transformatorowej. Natomiast upływ przeszło sześćdziesięciu lat od wykonania przedmiotowej inwestycji oraz zachodzące w tym okresie przekształcenia ustrojowe i własnościowe także w sektorze energetyki, a przy tym brak obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej we wcześniejszym okresie, mógł skutkować niezachowaniem się pozostałej dokumentacji związanej z tym przedsięwzięciem. Dotyczyć to może również pozwolenia na budowę. Oceniając te okoliczności w ich wzajemnym powiązaniu i przy uwzględnieniu, że linia energetyczna wraz z obiektem stacji transformatorowej funkcjonuje od kilkudziesięciu lat, Sąd stwierdził, iż wysoce uprawdopodobnionym jest legalne zrealizowanie tej inwestycji, a jednocześnie brak jest okoliczności w wystarczającym stopniu uprawdopodobniających tezę strony skarżącej jakoby pobudowanie przedmiotowej infrastruktury na działce stanowiącej obecnie własność skarżących nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zaznaczył, iż ciężar udowodnienia okoliczności ciąży na stronie, która wyprowadza z nich skutki prawne, co oznacza, że w sytuacji inicjowania postępowania administracyjnego na wniosek, to strona wskazująca na wykonanie określonych robót w warunkach samowoli budowlanej winna przedstawić środki dowodowe na poparcie swojego stanowiska, a nie może ograniczać się jedynie do negowania wszelkich dowodów, które rozpatrywane łącznie i we wzajemnym powiązaniu tezie tej przeczą. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli A. S. i R. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób wybiórczy i skrajnie nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów, co doprowadziło Sąd I instancji do wydania wyroku; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż stan techniczny stacji transformatorowej usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w W. jest dostateczny podczas gdy przedmiotowa stacja regularne ulega awariom, a nawet pożarowi, który w sposób znaczący stanowił zagrożenie dla życia i zdrowia pobliskich osób, a w szczególności osób zamieszkujących nieruchomość przy ul. [...], 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż zaświadczenie nr 5057 z dnia 23 stycznia 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie może stanowić element potwierdzający legalność wybudowania stacji transformatorowej na nieruchomości położonej przy ul. [...], 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż dokumenty dotyczące postępowania w zakresie wybudowania stacji transformatorowej na nieruchomości położonej na nieruchomości nie zachowały się podczas gdy przedmiotowe dokumenty nigdy nie istniały i nie istnieją żadne przesłanki pozwalające uznać aby istniały kiedykolwiek, 5. "dysponowała nieruchomością na cele budowlane"; II. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie tj.: 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przy wydawaniu decyzji WINB, w wyniku którego uznano, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o legalności przedmiotowej stacji transformatorowej; 2. art. 332 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) poprzez uznanie, że w aktach znajdują się dokumenty świadczące o legalności przedmiotowej stacji transformatorowej, pomimo wskazania wprost w przepisach, iż na wykonanie robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwej władzy; 3. Rozdziału I § 1 oraz § 3 Instrukcji nr 92A o zasadach wyboru i trybie uzgadniania lokalizacji inwestycji wydanej na Zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, poz. 24 nr 40 z dnia 11 marca 1955 r. w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji, poprzez błędne uznanie, iż Zaświadczenie Lokalizacyjne nr 5057 z dnia 2 lutego 1957 r. stanowi podstawę do uznania, iż świadczy o legalności przedmiotowej stacji transformatorowej oraz błędne wskazanie, iż przedmiotowe zaświadczenie wyraża zgodę, gdyż nie jest to dokument stanowiący pozwolenia w jakimkolwiek zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie S. Sp. z o.o.) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić w pierwszej kolejności trzeba, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe zarzucając Sądowi I instancji niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz poczynienie błędnych ustaleń, skarżący kasacyjnie wadliwie podnieśli, że Sąd ten naruszył wymienione przez nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA przepisów tych nie stosował i gdyby nawet poczynił błędne ustalenia oraz w sposób niewyczerpujący zebrałby i nienależycie rozpatrzyłby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, to wymienionych w skardze kasacyjnej unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego by nie naruszył, gdyż orzekał na podstawie innych przepisów. Rozważyć jednak należy, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia powyższych przepisów przez organy nadzoru budowlanego. Sądy administracyjne – chociaż same nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – kontrolują prawidłowość ich stosowania przez organy administracyjne. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji zaznaczyć trzeba, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest jedynie to, czy objęta tą sprawą stacja transformatorowa została wybudowana samowolnie. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii nie ma znaczenia, jaki jest stan techniczny stacji. Stan ten nie świadczy o samowolnym wybudowaniu przedmiotowej stacji transformatorowej i może być poddany kontroli w odrębnym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że na realizację stacji transformatorowej potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż powyższy obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie. Organ nie twierdził też, że zaświadczenie lokalizacyjne z 2 lutego 1957 r. stanowi dokument stanowiący pozwolenie na budowę tej stacji transformatorowej, bądź przesądzający o jej legalnym istnieniu, a jedynie, że zachowanie tego dokumentu może (a więc nie musi) wskazywać na legalne rozpoczęcie i przeprowadzenie procesu inwestycyjnego obejmującego sporny obiekt stacji transformatorowej. Przyjęcie takiej możliwości uzasadnione było konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy, a nie samym istnieniem zaświadczenia lokalizacyjnego. Akceptując stanowisko organu nadzoru budowlanego Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że rację mają skarżący podnosząc, że samo zaświadczenie lokalizacyjne szczegółowe z dnia 2 lutego 1957 r. wraz z projektem technicznym stacji transformatorowej, jakim dysponuje obecny właściciel urządzenia, nie stanowi dowodu potwierdzającego legalność inwestycji. Trafnie przy tym WSA wskazał, że zaświadczenie to stanowiło element wewnętrznych procedur przy realizacji przedsięwzięć związanych z narodowymi planami gospodarczymi. Sąd I instancji zasadnie przyjął w tych okolicznościach, że chociaż nie potwierdza ono uzyskania przez ówczesnego inwestora pozwolenia na budowę, gdyż takowe wydawane było w drodze decyzji na podstawie art. 332 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, to jednak wskazując konkretną nieruchomość i jej przeznaczenie pod planowaną inwestycję, może świadczyć o legalnym rozpoczęciu i przeprowadzeniu procesu inwestycyjnego obejmującego sporny obiekt stacji transformatorowej. Analizując istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności Sąd I instancji należycie uzasadnił, dlaczego nie ma podstaw do uznania, iż przedmiotowa stacja transformatorowa nie może być uznana za wybudowaną samowolnie i prawidłowo ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że samowoli budowlanej nie można domniemywać i musi być ona niewątpliwa. Sąd I instancji nie naruszył też przepisów prawa materialnego. Jak już wyżej podkreślono, nie uznał, by Zaświadczenie Lokalizacyjne nr 5057 z dnia 2 lutego 1957 r. stanowiło potwierdzenie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż takowe wydawane było w drodze decyzji na podstawie art. 332 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. W tych okolicznościach WSA nie naruszył art. 332 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. oraz Rozdziału I § 1 oraz § 3 Instrukcji nr 92A o zasadach wyboru i trybie uzgadniania lokalizacji inwestycji wydanej na Zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Nie naruszył też art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a., ponieważ dopełnił obowiązku w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uznanie, że zachowane zaświadczenie lokalizacyjne może wskazywać na legalne rozpoczęcie i przeprowadzenie procesu inwestycyjnego obejmującego sporny obiekt stacji transformatorowej, nie oznacza, że zastępuje ono pozwolenie na budowę albo przesądza o legalności wybudowanego obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym wypada, że gdyby nawet przedmiotowa stacja transformatorowa była samowolą budowlaną, to stosownie do art. 103 ust. 2 p.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nie miałby zatem zastosowania w tej sprawie. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w realiach tej sprawy usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.