III SA/Wr 374/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.S. i I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej oddala skargę w całości. M. i I. S. (dalej: skarżący, strony, wnioskodawcy) złożyli 20 marca 2018 r. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi nr [...] tj. ul. [...] w S. (dz. Nr [...]) na działkę nr [...] , położoną przy ul [...] w S., będącą w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców. Projektowany zjazd miał mieć charakter zjazdu publicznego. Jak wynika z zebranego w aktach materiału dowodowego, na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przy ul. [...] w S., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Świdnica (dalej: Prezydent Miasta, organ I instancji) nr 5/2016 o warunkach zabudowy ma być zrealizowana inwestycja pod nazwą: " Zmiana zagospodarowania terenu nieużytkowanego ( teren zieleni nieurządzonej) na teren wystawienniczo-ekspozycyjny przy ul. [...] w S.". Decyzją z 13 czerwca 2018 roku Prezydent Miasta odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a na skutek odwołania stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu ( dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy), decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 roku znak SKO 4161/8/2018, uchyliło w/w decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 11 lutego 2019 roku znak DI.7230.47.13.2018-2019, wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Świdnica (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] (tj. z działki gruntu nr [...], obr. [...]) w S. na działkę nr [...], będącą własnością wnioskodawców. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał obowiązujące, w zakresie udzielania zgody na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi gminnej, przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz.430). Po przeanalizowaniu powyższych przepisów oraz powołując się na treść wykonanej przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, na zlecenie organu, analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego projektowanego zjazdu publicznego z ul. [...] ( droga gminna nr [...]) na działkę [...] obręb [...] w S., sporządzonego, organ I instancji uznał, iż planowany zjazd nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji strony zarzuciły naruszenie: - art. 7 k.p.a. w związku z art.29 ust.4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na automatycznym przyjęciu, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi zawsze nad interesem indywidualnym, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego, - art.8 w zw. z art. 77 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności ukazujących stronniczość organu w związku z wydaniem zezwolenia na zjazd dla Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazowego Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie w lokalizacji wnioskowanej przez skarżących. Skarżący zarzucili organowi nieprawidłową interpretację przepisów prawa i obowiązujących zasad odnoszących się do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przytoczenie jedynie ogólnych zasad bezpieczeństwa zagrożenia ruchu drogowego przy ustalaniu zjazdów brak wnikliwej analizy zagrożenia ruchu drogowego dotyczącej konkretnej lokalizacji zjazdu. SKO nie uwzględniło zarzutów odwołania i skarżoną obecnie decyzją Nr SKO 4161/3/2019 z 18 kwietnia 2019r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przytoczył wynikające z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz.U. z 2018 poz.2086) – dalej też; u.d.p., warunki wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publiczne. Podkreślił, że wnioskowany przez strony zjazd ma charakter zjazdu publicznego, w stosunku do którego przesłanki udzielenia zezwolenia na lokalizację są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Decyzja wydawana przez zarządcę drogi w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust.4 u.d.p., zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Dalej organ odwołał się do utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego argumentując, że zarządca drogi, wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi publicznej kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U nr 43, poz.430), a w szczególności przez przepisy § 9 ust.l i § 113 ust.7 tego rozporządzenia. Organ, dowołując się w głównej mierze do wykonanej w ramach postępowania przed organem I instancji, analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego - projektowany zjazd publiczny z ul. [...] na działkę nr [...] obręb [...] w S., sporządzonej przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego- A. N.-, stwierdził, że planowany zjazd publiczny z ul. [...] [droga gminna nr [...]] na działkę [...] obręb [...] w S., nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na stronach 3-5 uzasadnienia zaskarżonej organ następnie szczegółowo odniósł się do poszczególnych aspektów planowanej lokalizacji zjazdu, podnoszonych i omawianych przez autorów ww. "Analizy", takich jak: 1) prawdopodobieństwo zwiększenia ruchu pieszego przy działce nr [...] przy jednoczesnym braku chodników, a w związku z tym gwarancji i możliwości zapewnienia bezpiecznego dojścia do działki , 2) niespełnienie warunku zapewnienia odpowiedniej widoczności przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu, 3) zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu kołowego w sytuacji gdy byłby to jedyny zjazd z ul. [...], stanowiąc tym samym zaskoczenie dla innych kierowców, 4) zagrożenie bezpieczeństwa rowerzystów z uwagi na ograniczenie widoczności przy wjeżdżaniu na drogę oraz niewielką (4 m) odległość pomiędzy jednią a drogą rowerową, w związku z czym zatrzymujące się przy wyjeździe pojazdy będą blokowały ruch na drodze do rowerów, 5) zwiększenie ruchu pieszych przy braku zapewnienia im bezpiecznego dojścia do terenu ekspozycji, mogące prowadzić do poruszania się pieszych w miejscach niedozwolonych oraz po drodze dla rowerów. Organ uznał, że w świetle powyższych zastrzeżeń należało przyjąć, że wnioskowana przez skarżących lokalizacja zjazdu publicznego z ul. [...] [droga gminna nr [...]] na działkę [...] obręb [...] w S., nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie zarzucając SKO naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,tj.: 1) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nietransparentny i budzący uzasadniony brak zaufania skarżących do organów Państwa, 2) art. 7 w zw. Z art. 10 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 , art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. – poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, tj. nierozpoznanie całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zgodnie z rzeczywistością stanu faktycznego, a tym samym nienależytą ocenę materiału dowodowego, podjecie rozstrzygnięcia z pominięciem opartej na prawie procedury i w określonych przez prawo formach. W uzasadnieniu skargi, a kontekście naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. skarżący podnieśli, że organ przemilczał okoliczność nabycia przez skarżących prawa wieczystego użytkowania działki nr [...], obr. [...] posiadającej już dostęp do drogi publicznej od ul. [...] – czego dowodem jest akt notarialny z 20 października 2011 r., rep. A nr [...] (§2 pkt h). Skarżący, powołując się na orzecznictwo, podkreślili, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i faktyczny. Podnieśli też, że w dziale III księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości zostało wpisane ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu, polegającej na prawie swobodnego dostępu i dojazdu do gazociągu na rzecz Dolnośląskiej Spółki Gazownictwa, natomiast kwestionowanie przez organ istnienia dostępu do działki nr [...] obr. [...] od strony ul. [...], z którego korzystało P. w sposób oczywisty pozbawia skarżących możliwości realizacji powyższego zobowiązania. Zdaniem skarżących organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do stanu faktycznego i prawnego wynikającego z powołanego aktu notarialnego, nie zostało w szczególności wyjaśnione, jakie przesłanki legły u podstaw wydania zezwolenie na zjazd dla P., które z nieznanych przyczyn stały się nieaktualne w chwili zakupu nieruchomości przez skarżących. Skarżący zauważyli, że do dnia dzisiejszego istnieje obniżenie krawężnika w miejscu zjazdu – co obrazuje dokumentacja fotograficzna, oraz podkreślili, że nie dokonaliby niekorzystnego dla siebie rozporządzenia majątkowego, gdyby nie jasne zapewnienie, że przedmiotowa działka, jako jedyna zlokalizowana przy ul. [...], ma do niej bezpośredni dostęp. Odnosząc się do sporządzonej przez audytora analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego, na której oparły się organy, skarżący zarzucili, że została ona przyjęta za podstawę rozstrzygnięcia bez refleksji na temat jej rzetelności i bezstronności. Tymczasem budzi ona szereg wątpliwości, szczególnie że nie zawiera żadnych danych dotyczących stanu ruchu drogowego i jego natężenia dla obszaru ul. [...]. Podkreślili, że jest to dokument prywatny, korzystający z domniemania autentyczności, które może być jednak podważone przez przeprowadzenie odpowiedniego przeciwdowodu – czego organ zaniechał. Rozstrzygniecie organu de facto sprowadziło się – zdaniem skarżących – do powtórzenia stanowiska zajętego przez Przedsiębiorstwo oznakowania Dróg "RONDO". W dalszej części skargi strony odwołały się do wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postepowaniu, jako gwarantującej stronie prawne możliwości podejmowania czynności procesowych oraz do art. 79 i art. 81 k.p.a., podkreślając obowiązek organu do zapewnienia dostępu do akt sprawy oraz zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych oraz oględzin na siedem dni przed terminem przeprowadzenia tych dowodów. Organ nie zrealizował, zdaniem skarżących tych obowiązków, bowiem zaniechał powiadomienia ich o dowodzie z opinii biegłego, przez co zostali pozbawieni udziału w decydujących czynnościach dowodowych. Końcowo skarżący zarzucili, że organy bezpodstawnie przyznały w ich sprawie prymat interesowi społecznemu , nie biorąc pod uwagę uzasadnionego interesu indywidualnego stron. Podkreślili, że jakkolwiek ustawodawca w II księdze Kodeksu cywilnego nie zawarł odrębnych przepisów dotyczących ochrony prawa użytkowania wieczystego, to jednak nie budzi wątpliwości możliwość stosowania roszczeń ochronnych – windykacyjnego i negatoryjnego. Podstawą roszczeń są art. 251 w zw. z art. 222 K.c. Treść i granice prawa użytkowania wieczystego są zbliżone do treści i granic prawa własności, Jeśli zatem kodeks cywilny wyraźnie wskazuje przepisy o ochronie własności jako właściwe do ochrony ograniczonych praw rzeczowych, to jest oczywiste, że przepisy te znajda zastosowanie do ochrony silniejszego od nich prawa, jakim jest użytkowanie wieczyste. Decyzja SKO natomiast nie tylko ogranicza nabyte przez skarżących prawo, ale całkowicie uniemożliwia korzystanie i rozporządzanie rzeczą przez ich właścicieli w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, czyniąc bezskutecznymi uprawnienia właścicielskie – przez co jest niedopuszczalna w świetle art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozstrzygając w powyższym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną w przedmiocie lokalizacji zjazdu do drogi publicznej stanowi art.29 ust. 1 i 4 u.d.p. Stosowanie do treści tych regulacji, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Jak trafnie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzje wydawane na podstawie tych przepisów są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy - ograniczenia wynikające z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ograniczenia zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu (prywatny czy publiczny), miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Wnioskowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego, w związku z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Jak słusznie przy tym zauważył organ, przesłanki udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny, z uwagi na swój charakter i przeznaczenie, przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stosownie do § 77 cyt. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Obszerna orzecznictwo sądowe potwierdza, że przesłanka względów bezpieczeństwa publicznego jest podstawową dyrektywą, jaką powinien kierować się organ orzekając w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Na zasadę bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanego z ograniczeniem dopuszczalnej nośności jezdni dodatkowej powołały się organy orzekające w sprawie – jako podstawową przesłankę uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku strony. Jak bowiem wynikało z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, a w szczególności z treści wykonanej w ramach postępowania przed organem I instancji, analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego -projektowany zjazd publiczny z ul. [...] na działkę nr [...] obręb [...] w S., nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powyższa analiza zasadnie stanowiła w niniejszej sprawie podstawę oceny warunków usytuowania zjazdu przez organ I instancji , a za nim SKO. Podkreślić przy tym trzeba, że jakkolwiek elementem ustaleń leżącym u podstaw zawartych w niej ustaleń i wniosków były oględziny miejsca planowanego zjazdu przez osoby sporządzające analizę, to nie należy powyższego utożsamiać z dowodem z oględzin w rozumieniu art. 79 k.p.a. , w którym ma prawo brać udział strona postepowania administracyjnego. Organ nie przeprowadzał bowiem sam dowodu z oględzin, a jedynie włączył do materiału dowodowego opracowanie sporządzone na zlecenie organu przez uprawnione podmioty – audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego, w zakresie ich kompetencji. Podniesione zatem w skardze zarzuty naruszenia art. 79 i art. 91 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom możliwości udziału w oględzinach Sąd uznał za bezzasadne. Z dowodów zebranych w aktach sprawy i stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika, planowany zjazd prowadzi na działkę nr [...] obręb [...] w S., na której prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze ekspozycyjno-handlowym – ekspozycja [...],[...] oraz samochodów osobowych. Jak wynika ponadto z ustaleń organu, znajdujących potwierdzenie w dokumentacji zdjęciowej, mapach oraz treści przedmiotowej "Analizy", do działki ogrodzonej wysokim ogrodzeniem z siatki nie jest doprowadzony chodnik, ale przylega ona bezpośrednio do ścieżki rowerowej, która jest oddzielona pasem zieli od ulicy [...], będącej tzw. wewnętrzną obwodnicą miasta. Przy działce znajduje się obniżenie krawężnika w miejscu które skarżący określają jako dotychczasowy zjazd (stanowiący nieformalny przejazd przez pas zieleni i drogę rowerową) do należącej do skarżących nieruchomości nr [...]. W przekonaniu Sądu organ zasadnie odwołał się do ustaleń autorów analizy bezpieczeństwa drogowego wskazując na istotne ryzyka w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie generowałby zjazd publiczny w lokalizacji wskazywanej przez skarżących. Jak trafnie na powyższej podstawie zauważył organ, działalność ekspozycyjna prowadzona na działce generuje ruch pieszy, a z uwagi na brak w tym miejscu chodników i przejść dla pieszych, nie ma gwarancji i możliwości bezpiecznego i zgodnego z prawem dojścia do działki należącej do wnioskodawców, ponadto może zachęcać do przechodzenia w miejscach niedozolonych oraz wkarczania na ścieżkę rowerową. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 20.06.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990), korzystanie przez pieszego z drogi dla rowerów jest dozwolone tylko w razie braku chodnika lub pobocza albo niemożności korzystania z nich. Pieszy, z wyjątkiem osoby niepełnosprawnej, korzystając z tej drogi, jest obowiązany ustąpić miejsca rowerowi. Nie jest też, na co zwrócono uwagę w "Analizie" spełniony warunek widoczności przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu. Zgodnie z §113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. W polu widoczności na zjeździe wyznaczonym zgodnie z ust. 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), znajdują się przeszkody ograniczające widoczność. Zjazd nie może tez być zlokalizowany w proponowanej lokalizacji ze względu na pochylenie niwelety wynoszące 4,6 - 4,8%. Zgodnie z §113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) wjazd na drogę ze zjazdu publicznego nie może być usytuowany na odcinku o pochyleniu niwelety większym niż 4 %. Słusznie tez organ zauważył, że z treści ww. analizy bezpieczeństwa ruchu na drodze wynika, iż planowany zjazd będzie stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kołowego ponieważ będzie jedynym zjazdem z ulicy [...] do posesji na Osiedlu [...]. Kierujący pojazdami, poruszający się po ul. [...] mogą być zaskakiwani przez innych kierujących wykonujących manewry hamowania i skrętu do planowanego zjazdu na działkę nr [...] obręb [...]. Zgodnie z §9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zgodzić się też należy z wnioskiem organów obu instancji, że planowany zjazd będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa rowerzystów ze względu na nie spełnienie warunku widoczności przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu, wyznaczonych zgodnie z ust. 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Ze względu na odległość między jezdnią, a drogą rowerową, która wynosi 4,0 m, samochody zatrzymujące się na zjeździe (przed krawędzią jezdni) będą blokowały ruch na drodze dla rowerów. Będą więc stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa rowerzystów i naruszały art. 49 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20.06.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990), w myśl którego, zabrania się zatrzymania pojazdu na drodze dla rowerów, pasie ruchu dla rowerów oraz w śluzie dla rowerów, z wyjątkiem roweru. Podkreślić należy, że skoro - wydawana w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu - decyzja ma charakter uznaniowy, to organ administracji miał podstawy, aby odmówić wydania takiej zgody w przypadku istotnego zagrożenia dla bezpieczeństwa komunikacyjnego, co w sprawie miało miejsce. Nie można przy tym przypisać – dokonanej przez orzekające w sprawie organy - ocenie znamion dowolności. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny strony polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając pierwszeństwo pierwszemu z nich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2012 r. (I OSK 276/11, LEX nr 1120669) uznał, że /.../"przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego." Teza ta wskazuje, że w przypadku, gdy planowany zjazd (wyjazd i wjazd) z drogi publicznej miałby zostać zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, zarządca drogi jest zobowiązany do odmowy zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu. W tych okolicznościach, interes strony skarżącej nie uzasadniał odstępstw od wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego a rozstrzygając sprawę należało uznać prymat bezpieczeństwa tego ruchu. Tak wiec zasadnie organ, zdaniem Sądu przyjął, że w obecnym stanie faktycznym, wnioskowana przez skarżących lokalizacja zjazdu publicznego z ul. [...] [droga gminna nr [...]] na działkę [...] obręb [...] w S., nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle powyższego za nietrafne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące nierozpoznania całości materiału dowodowego i nieustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością. Podniesione w skardze okoliczności dotyczące nabycia przez skarżących w 2011 r. działki z dostępem do drogi publicznej, pozostają bez związku z aktualną oceną warunków dotyczących lokalizacji i budowy zjazdu publicznego, wynikających z §113 ust. 7 pkt 1 w zw. z §78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zakaz sytuowania zjazdu publicznego w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego jest dyrektywą, jaką musi kierować się zarządca drogi w momencie podejmowania decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu i na ten moment ma obowiązek oceniać przesłanki do udzielenia takiej zgody. Dla oceny poziomu bezpieczeństwa przy proponowanej przez skarżących lokalizacji zjazdu istotny był zatem stan faktyczny istniejący w momencie rozpoznawania wniosku. Kwestia ewentualnego istnienia w 2011 r. zjazdu od strony ul. [...] do działki nr [...] obr. [...] mogłaby więc być brana przez organ pod uwagę jedynie w kontekście czy i na ile okoliczność ta wpływa na dokonywaną z obecnej perspektywy ocenę bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz ewentualnie, czy zostały zachowane warunki wynikające z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawodawca nałożył na zarządcę drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących – powyższe dotyczy jednak zjazdów legalnie wybudowanych przez właścicieli, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić przy tym należy, iż z treści aktu notarialnego z 20 października 2011 r., rep. A nr [...], na który powołują się skarżący, wynika jedynie, że działka ma dostęp do drogi publicznej, brak zaś tam stwierdzenia, że jest to poprzez zjazd od strony ulicy [...]. Jednocześnie kwestia istnienia tego zjazdu oraz dostępu do działki nr [...] obr. [...] była już badana w ramach postępowania w sprawie ustalenia dla skarżących warunków zabudowy, zakończonego decyzją z 28 stycznia 2016 r., nr 5/2016, włączoną przez organ do akt sprawy. Jak stwierdza się w tej decyzji; "miejsce wskazane przez wnioskodawcę jako dotychczasowy zjazd nie stanowi go w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), istnieje tam jedynie obniżenie krawężnika, które miało na celu ułatwić dostęp do istniejącej niegdyś na działce nr [...] stacji redukcyjnej gazu, a które w żaden sposób nie spełnia parametrów technicznych jakim powinien odpowiadać zjazd publiczny. Zarządca drogi publicznej nigdy nie wydał decyzji lokalizacyjnej na zjazd w przedmiotowym miejscu" (podkreślenie Sądu). Z decyzji tej wynika ponadto, że występując o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Zmiana zagospodarowania terenu nieużytkowanego (teren zieleni nieurządzonej) na teren wystawienniczo-ekspozycyjny przy ul. [...] w S." sami skarżący, jako inwestorzy, wskazali, że dostęp do drogi miałby miejsce przez istniejącą zjazd od strony ul. [...], poprzez działkę nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, należącą również do skarżących. Organ ustalający warunki zabudowy wyraźnie zaznaczył, że na treści wydanego rozstrzygnięcia (co do rodzaju dopuszczonych usług) zaważył fakt wskazania przez inwestorów właśnie tak ustalonego dostępu do działki i w ten też sposób określił warunki w zakresie komunikacji ( pkt 2.4). Podkreślił przy tym, że zarządca drogi ustalił obsługę komunikacyjną tylko od strony ul. [...], co zostało dodatkowo potwierdzone w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. Wydziału Dróg i Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miejskiego w Świdnicy. Wskazane w tym piśmie przesłanki, z uwagi na które nie dopuszczono lokowania zjazdów od strony ul. [...] pokrywają się z zastrzeżeniami zawartymi w przyjętej za podstawę decyzji odmawiającej zgody na proponowana przez skarżących lokalizację zjazdu "Analizie bezpieczeństwa ruchu drogowego" - przeciwko temu przemawiał charakter ul [...], która jest drogą klasy Z, stanowiącą tzw. "wewnętrzną obwodnicę miasta". Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego oraz nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.