I OSK 276/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 592/10 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powiatowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. III SA/Wr 592/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powiatowej – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D. nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powiatowej – W. we Wrocławiu /działka nr [...], AM-5, obręb P./, na działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnie nr [...], AM - 5, obręb P., gdyż projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. W. i ul. W. W odwołaniu M. D. podniosła, że na działce, dla której wnioskowany był zjazd, planowano budowę hoteli wraz z obiektami restauracyjnymi, zaś brak dostępu do drogi uniemożliwi inwestycję. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej ustawą/, nie określa bezpośrednio przesłanek wyrażenia zgody przez zarządcę na lokalizację zjazdu. Dla sprawy znaczenie mają jednak przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430, zwane dalej rozporządzeniem/. W myśl § 3 pkt 12 rozporządzenia, zjazd to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem /w rozumieniu § 3 pkt 9/. Zjazd - czy to publiczny czy indywidualny - w myśl § 77 rozporządzenia, powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Nie budzi wątpliwości fakt, że projektowany przez skarżącą zjazd miałby charakter zjazdu publicznego, a więc zjazdu do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Dlatego też trafnie organ pierwszej instancji powołał w uzasadnieniu decyzji - stosownie do § 78 ust. 1 rozporządzenia - przepis §113 ust. 7 rozporządzenia, w myśl którego zjazd nie może być zlokalizowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, do których w szczególności zalicza się obszar oddziaływania skrzyżowania. Ponadto, ul. W. - w obszarze planowanej inwestycji - jest drogą klasy Z (zbiorczą) o bardzo dużym natężeniu ruchu kołowego o tendencji wzrostowej i znacznym natężeniu ruchu pieszego. Ustaleń tych nie kwestionuje sama skarżąca, przyznając w uzasadnieniu odwołania, że na ul. W. prowadzone są "zaawansowane remontowe prace drogowe", mające "na celu udrożnić często zakorkowane skrzyżowanie" tej ulicy z ul. W. Klasyfikacja ul. W. jako drogi zbiorczej wymaga również – jak dalej podkreślił organ - uwzględnienia § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, który to przepis w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazuje na konieczność ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z obowiązujących regulacji wynika, że w zakresie lokalizacji zjazdów oraz wszelkich innych połączeń drogi z nieruchomościami i obiektami znajdującymi się przy tej drodze, prawodawca w interesie publicznym, w pierwszej kolejności nakazuje uwzględniać wymogi bezpieczeństwa ruchu. Wobec tak jednoznacznie wyrażonych priorytetów, ustąpić musi interes prywatny, jeśli nie da się go pogodzić z zasadą bezpieczeństwa ruchu na drodze. Na potwierdzenie tego stanowiska Kolegium przytoczyło treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., II SA/GI 316/08 (LEX nr 515343). Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przypadku gdy dla nieruchomości istnieje alternatywny sposób zapewnienia obsługi inwestycji, a wynikające z obowiązujących przepisów wymagania co do zapewnienia bezpieczeństwa na drodze przemawiają za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, skarżąca może podjąć kroki zmierzające do uzyskania zgody na przejazd i przechód przez działkę drogową nr [...]. W skardze M. D. podniosła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza jej interes prawny poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej. Naprowadziła, że nie może sobie pozwolić na to, aby budować zjazd z innej strony niż frontowa. Inwestycja, którą planuje zrealizować oprócz działalności hotelarskiej i restauracyjnej obejmuje również aptekę oraz agencję pocztową. Zjazd od strony działki [...] jest dla niej krzywdzący i oznacza, że działka pozbawiona zjazdu z drogi publicznej jest praktycznie bezwartościowa, tym bardziej dla prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał na przepis art. 29 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przywołany przepis nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy i decyzja w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza, że zarządowi drogi pozostawiono całkowitą dowolność w rozstrzyganiu tego rodzaju spraw. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji spełniły wszystkie opisane wymogi proceduralne i wydały prawidłowe pod względem merytorycznym rozstrzygnięcie o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sprecyzował, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad wymienia § 77 rozporządzenia, według którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. W stanie faktycznym projektowany zjazd znajduje się właśnie w strefie oddziaływania skrzyżowania. Ulica W. w obszarze planowanej przez skarżącą inwestycji jest drogą klasy zbiorczej (Z) o zarówno dużym nasileniu ruchu kołowego z tendencją wzrostową, jak i nasileniu ruchu pieszego, a dodatkowo nieopodal będzie się znajdować otwarta zatoka przystankowa dla autobusów komunikacji miejskiej. Okoliczności faktyczne sprawy przesądzają, że nie zachodziły podstawy do spełnienia żądania strony skarżącej. Z przytoczonych regulacji prawnych, tzn. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego należy wnioskować, że ustawodawca przyznał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym a ponieważ sprowadza się ona w istocie do ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg, odpowiadając interesowi społecznemu – winna mieć pierwszeństwo nad indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. W skardze kasacyjnej M. D., reprezentowana przez adwokata, na podstawie art. 173 w związku z art. 174 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to: - "art. 77 i art. 113 ust 7 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wyjazd z drogi do obiektu budowanego przez skarżącą i wjazd na drogę będzie usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, nadto zjazd ten nie będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu drodze oraz wymagań ruchu pieszych, bez dostatecznych ku temu przesłanek, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej przez skarżącą", - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, iż budowa zjazdu z drogi publicznej powiatowej – W. we Wrocławiu ( działka gruntu oznaczona ewidencyjne nr [...], AM - 5, obręb P.) na działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnie nr [...], AM- 5, obręb P., stoi w opozycji do wyrażonej tamże zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, tym samym interes społeczny winien mieć prymat nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości, podczas gdy jak wynika ze złożonego do akt projektu budowlanego oraz warunków zabudowy (decyzja z dnia [...].09.2006 r. nr [...]) na działce nr [...] oraz [...], obręb P., ma powstać szereg budynków użyteczności publicznej, w tym lokal z przeznaczeniem pod placówkę Poczty Polskiej S.A. i co za tym idzie to właśnie bezpieczne i sprawne opuszczenie terenu w/w działki przez osoby mające korzystać w przyszłości z usług świadczonych przez lokale tamże się znajdujące winno być zapewnione w oparciu o zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Na zasadzie art. 176 oraz art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, przy zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie przez Sądem I i II instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumentację WSA przemawiającą za oddaleniem skargi z konkluzją, że przedmiotowy zjazd ma być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu lądowego, zaś ustawa o drogach publicznych statuuje zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, której to zasadzie interes prywatny winien ustąpić. Tymczasem na działkach nr [...] oraz [...] ma powstać szereg budynków użyteczności publicznej, w tym lokal na placówkę Poczty Polskiej S.A. Planowany zjazd nie będzie prowadził do domu mieszkalnego lecz budynków użyteczności publicznej. Zjazd ze wskazanej działki jest niezbędny dla prawidłowego rozpoczęcia działalności gospodarczej. Zadaniem ZDiUM we Wrocławiu pozostaje zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym wszystkim uczestnikom ruchu. Po stronie organów spoczywa obowiązek, zgodnie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych, zaproponowania innego rozwiązania komunikacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Podstawy skargi kasacyjnej dotyczą jednie naruszenia prawa materialnego co oznacza, że poza zaskarżeniem znalazły się ustalenia faktyczne poczynione przez organy a zaaprobowane w zaskarżonym wyroku. Zatem przypomnieć należy, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ulica W. w obszarze planowanej inwestycji jest drogą klasy zbiorczej (Z) o dużym nasileniu ruchu kołowego z tendencją wzrostową, nieopodal znajdować się będzie zatoka przystankowa dla autobusów komunikacji miejskiej. W takim stanie faktycznym skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia "art. 77 i art. 113 ust 7 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie", a także art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, iż budowa zjazdu z drogi publicznej powiatowej stoi w opozycji do wyrażonej tamże zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej błędnie oznaczył rodzaj jednostek redakcyjnych rozporządzenia posługując się skrótem "art."; tymczasem rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej, którego datę i pełny tytuł powołano dopiero w uzasadnieniu, nie dzieli się na artykuły lecz na paragrafy. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, że jest to oczywista omyłka i rozpoznał ten zarzut, jako dotyczący naruszenia § 77 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. Odnosząc się do strony merytorycznej zarzutów należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie wyjaśniła, w jaki sposób, w stanie faktycznym sprawy, WSA miał prawidłowo zastosować przepis § 77 i § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia, jak również art. 29 ust. 4 ustawy. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 4 ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie ulega wątpliwości, że decyzja zarządu drogi w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ogólną dyrektywę dotyczącą lokalizacji zjazdów zawiera przepis § 9 pkt 5) rozporządzenia który stwierdza, że droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, (...), przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Poza tą ogólną wskazówką dotyczącą ograniczenia zjazdów na drodze klasy Z, w rozporządzeniu zdefiniowany został "zjazd publiczny", przez który należy rozumieć określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego (§ 55 ust. 1 pkt 3). Zjazd ten, zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia, powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis ten stwierdza, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (punkt 1). Przedstawione przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). W realiach sprawy lokalizacja projektowanego zjazdu miałaby nastąpić w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. W. i ul. W., co wiązałoby się z naruszeniem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zatem ma rację WSA, że w niekwestionowanym stanie faktycznym skargę oddalił, aprobując dokonaną przez organy subsumcję przepisów prawa materialnego. Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.