II SA/Rz 526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Przedmiotem skargi B.M. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadniania i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] listopada 2020 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką W.K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z [...] czerwca 2019 r. nr [...]). Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2019 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") - daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić oraz przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - współmałżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ uznał, że świadczenie nie może zostać przyznane. Odwołanie od tej decyzji złożyła B.M. domagając się ponownego rozpoznania wniosku i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu o braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołując się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 wskazała, że różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jest niezgodne z konstytucją. Wyjaśniła, że jej rodzice wymagają stałej opieki, bez której nie są w stanie sami funkcjonować. Tata jest po zawale, ma cukrzycę. Z uwagi na zaniki pamięci nie może sprawować opieki nad swoją żoną. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1b u.ś.r. oraz przywołało wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wywiodło, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało jednakże, że druga z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest zasadna. Powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach sprawy M.K. – małżonek W.K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Choć posiada wiele schorzeń, to legitymuje się jednak orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B.M. zawnioskowała o ponowne rozpoznanie wniosku i przyznanie świadczenia. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium. Podkreśliła, że jej ojciec nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki nad swoją żoną. Rodzice wymagają opieki i pomocy ze strony skarżącej, bez której nie są w stanie sami funkcjonować. Jej mama nie porusza się samodzielnie, potrzebuje pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Ojciec natomiast jest po zwale, ma cukrzycę, zaniki pamięci, które uniemożliwiają opiekę nad żoną (nie pamięta jakie leki i kiedy podać). Skarżąca wyjaśniła, że w celu sprawowania opieki nad rodzicami zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Jej zdaniem skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym krewnych na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, co spowodowało jej uwzględnienie. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzsD ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Przedmiotem kontroli WSA uczyniono w niniejszej sprawie decyzję SKO o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką – W.K. SKO jak również Organ pierwszej instancji powołały się w swych decyzjach odmownych na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stwierdzając, iż małżonek matki skarżącej nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji zaznaczono, iż dokumentacja sprawy potwierdza u M.K. wiele schorzeń, jednak w/w osoba nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. M.K. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W zastosowanej przez Organy regulacji ustawowej – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - zamieszczono jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka ta nie pozwala pozytywnie rozpatrzyć wniosku o przyznanie świadczenia, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Aktualnie to wyłączenie prawa do świadczenia nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątek od tej zasady powstaje wówczas gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Dopiero stwierdzony odpowiednim orzeczeniem u współmałżonka osoby niepełnosprawnej znaczny stopień niepełnosprawności, uprawnia właściwy organ do przyznania wnioskowanego świadczenia, oczywiście jeżeli jednocześnie wnioskodawca spełnia pozostałe warunki ustawowe - art. 17 ust. 1 u.ś.r. - w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Znaczny stopnień niepełnosprawności, do którego odwołuje się negatywna przesłanka świadczeniowa, został zdefiniowany dla potrzeb wykładni i stosowania przepisów u.ś.r. w art. 3 pkt 21 tej ustawy. Zatem przez znaczny stopień niepełnosprawności należy rozumieć na gruncie u.ś.r.: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obliguje w pierwszej kolejności do zbadania czy współmałżonek osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli jedno z orzeczeń wynikających z art. 3 pkt 21 ww. ustawy. Jednakże w praktyce mogą zaistnieć przypadki wyjątkowe, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, spełniającemu przesłanki z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, a do takich należy osiągnięty wiek życia, nie jest zdolny do zapewnienia jej bieżącej pomocy i opieki nad nią (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2021 r., o sygn. II SA/Rz 186/21, LEX). Na dopuszczalność badania takich okoliczności pozwala ustawodawca, który przewidział w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Otóż zasiłek pielęgnacyjny w myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r. przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573), jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia zaś przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza w myśl art. 4 ust. 4 w/w ustawy, naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest jednocześnie cechą charakteryzującą osoby wymagające opieki od swych najbliższych w rozumieniu art. 17 ust. 1 w/w ustawy.. Ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Ustawodawca ma świadomość, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem instytucji publicznej. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemania braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (...). Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych, będzie zaś świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, iż w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności. Dlatego jako zasadne i przekonujące skład orzekający WSA uznał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., o sygn. I OSK 910/15, LEX, gdzie pokreślono: W sytuacji, gdy ustawodawca przyjmuje domniemanie wynikające z art. 16 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 1 u.ś.r., że osoba w wieku 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku np. 83 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad urodzonym w np. 1925 r. małżonkiem, niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolna była sprawować jego żona, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że osoba wymagająca opieki W.K. w chwili wydawania decyzji przez SKO liczyła około 91 lat, natomiast jej małżonek M.K. urodzony 10 lutego 1941 r. ukończył 80 lat, a zatem jest w świetle art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. uprawniony co zasiłku pielęgnacyjnego. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że ojciec podobnie jak matka, wymaga stałej opieki z uwagi na problemy z pamięcią. Nie jest w stanie sam pobrać przepisanych mu leków, nie pamięta imion członków swej rodziny. Wnioskodawczyni musi pilnować, aby nie wychodził sam z domu. Jeździ z nim na wizyty lekarskie, gotuje i sprząta. Pracownik socjalny ustalił w wywiadzie środowiskowym, że M.K. nie jest w stanie opiekować się żoną i też wymaga pomocy osób drugich. Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, jest po przebytym zawale serca, leczy się na cukrzycę, ma duże zaniki pamięci, nie jest w stanie przyrządzić sobie i żonie posiłków, ogrzać domu czy zrobić podstawowych zakupów i załatwić sprawy urzędowe. Wyraźnie stwierdzono w wywiadzie środowiskowym, że charakter posiadanego schorzenia uniemożliwia M.K. samodzielną egzystencję i powoduje konieczność długotrwałej i stałej opieki osób drugich. Ustalenia pracownika są w pełni spójne z wyjaśnieniami strony wnioskującej. Zdaniem WSA w tych okolicznościach prawnych i faktycznych rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie skarżącej należało uzależnić od wyjaśnienia czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować mąż osoby niepełnosprawnej. O tej kwestii nie wypowiadają się skontrolowane decyzje Wójta i SKO. Tymczasem wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów u.ś.r. nakazywała organom zwrócić uwagę na podeszły wiek małżonka, a także na związany z tym stan zdrowotny, który w świetle zgromadzonych dotychczas dowodów świadczących o braku zdolności wymienionego do samodzielnej egzystencji, obiektywnie uniemożliwiał realizację opieki nad matką wnioskodawczyni. Za przytoczonym wyżej wyrokiem NSA powtórzyć należy, iż nie można przyjąć, aby racjonalny ustawodawca zakładał, aby osoba w wieku 80 lat, legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, cechująca się istotnymi dla samodzielnej egzystencji dysfunkcjami, była w jakimkolwiek stopniu zdolna do sprawowania opieki nad urodzoną w roku 1930 niepełnosprawną w stopniu znacznym małżonką. Jeżeli organy pomimo oświadczenia wnioskodawczyni i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego miały wątpliwości, co do realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną W.K., to mogły zażądać od skarżącej wnioskodawczyni stosownej dokumentacji medycznej. Tymczasem poprzestano na wynikach wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., pomijając przepisy nakazujące domniemywać brak wystarczających możliwości do samodzielnej egzystencji osoby, która ukończyła 75 rok życia i nie jest w pełni sił zdrowotnych. W świetle tych ustaleń Sądu należało potwierdzić naruszenie skontrolowaną decyzją SKO i Wójta przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 79a § 1, art. 80 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego - art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.ś.r., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy obu instancji zobligowane będą do kierowania się wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną w niniejszym wyroku, co powinno prowadzić do przeprowadzenia oceny czy M.K., jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną ze względu na osiągnięty wiek oraz stan zdrowia. Wynik tych ustaleń powinien zaś przekładać się na prawo skarżącej do wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Jednocześnie WSA potwierdza stanowisko SKO na temat wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu decyzji Kolegium, a więc potwierdzonej przez TK niekonstytucyjności w/w regulacji, nie może stanowić podstawy dla wydania decyzji odmownej dla skarżącej strony. Z powołanych przyczyn Sąd orzekł o uwzględnieniu skargi, działając na podstawie przepisów art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.