II SA/Ke 333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M.P. w przedmiocie niewykonania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1137/18 oddala skargę. W skardze z 23 kwietnia 2019 r. (złożonej za pośrednictwem organu, do którego wpłynęła 25 kwietnia 2019 r.), M.P. domagał się o wymierzenie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej (dalej Dyrektor IAS) na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., grzywny z tytułu niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018r. o sygn. akt I OSK 1137/18. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że powyższym wyrokiem organ został zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia M. P. ze służby. Pismem z 1 kwietnia 2019 r. Skarżący wezwał organ do wykonania wyroku. Pomimo upływu ustawowych terminów do wydania decyzji Dyrektor IAS nie wykonał wyroku. Za wykonanie wyroku nie może bowiem zostać uznane stwierdzenie wygaśnięcia służby, są to bowiem dwie odrębne instytucje prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1137/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony przez Dyrektora IAS wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2017 r. o sygn. akt II SAB/Ke 65/17, wydany w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby i zobowiązał Dyrektora IAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz z aktami. NSA stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne sprawy zostały zwrócone organowi wraz z wyrokiem 7 lutego 2019 r., a Dyrektor IAS wydał decyzję [...], a więc w terminie, o którym stanowi pkt 1 wyroku NSA. M.P. na podstawie art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity z 2019 r. poz. 768 ze zm.) złożył 4 marca 2019 r. odwołanie od decyzji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Następnie, nie czekając na rozpatrzenie tego odwołania, pismem z 1 kwietnia 2019 r. wezwał Dyrektora IAS do wykonania wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. Dalej organ wskazał, że z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, dany organ musi pozostawać w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Zdaniem organu, pismo skarżącego z 1 kwietnia 2019 r. nie może być uznane za "wezwanie do wykonania wyroku" w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a., ponieważ zostało złożone już po wydaniu przez Dyrektora IAS decyzji z [...], w okresie rozpatrywania przez organ drugiej instancji środka odwoławczego od tej decyzji. Końcowo organ wyjaśnił, że obecnie, po wydaniu przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej decyzji z [...], którą uchylono decyzję Dyrektora IAS z [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, trwa w tej sprawie postępowanie administracyjne przed Dyrektorem IAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Została ona wniesiona na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi przy tym podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.) Skarga dotyczy niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, tj. wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1137/18, którym Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2017r. o sygn. akt II SAB/Ke 65/17, wydany w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby, zobowiązał Dyrektora IAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu przedmiotowego wyroku wraz z aktami. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, co nie jest także kwestionowane i znajduje potwierdzenie w dołączonym do akt sądowych wydruku (k. 34), Dyrektor IAS otrzymał wyrok NSA wraz z aktami 7 lutego 2019 r. W dniu 20 lutego 2019 r. organ wydał decyzję, zawierającą rozstrzygnięcie o następującym brzmieniu: "stwierdzam wygaśnięcie stosunku służbowego Pana M.P. z upływem dnia 31 sierpnia 2017 roku – wskutek nieotrzymania przez Pana M.P. w terminie do dnia 31 maja 2017 roku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej". Organ wydał zatem decyzję w terminie wskazanym w wyroku NSA. Niewykonanie wyroku zdaniem skarżącego polega na wydaniu decyzji o "stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego" zamiast "decyzji zwalniającej go ze służby", do wydania której NSA w swoim wyroku zobowiązał organ. W ocenie Sądu takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę i nie może powodować wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1137/18 Sąd ten między innymi wskazał, że: "Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.", "Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego". I dalej: "Zobowiązanie przez Sąd I instancji organu do przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby opierało się na błędnym uznaniu istnienia po stronie organu obowiązku przedłożenia propozycji. Obowiązek taki nie wynika z ustawy, a skutkiem skorzystania przez organ z prawa nieprzedłożenia propozycji jest powinność organu do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego". Jakkolwiek w samej sentencji wyroku NSA istotnie zobowiązał organ do wydania decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby", jednak uważna lektura uzasadnienia tego orzeczenia, w tym przytoczonych wyżej fragmentów, jak też treść art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 1016 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm. – p.w.u. o KAS), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (m.in. w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017r.), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, prowadzi do wniosku, że wydając [...] decyzję, Dyrektor IAS wykonał wyrok w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. O niewykonaniu wyroku można by mówić, gdyby organ w ogóle nie wydał żadnej decyzji jak i wówczas, gdyby wydane rozstrzygnięcie całkowicie odbiegało od przedmiotu sprawy. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie, z przyczyn wyżej wskazanych, nie zachodzi. Na marginesie zauważyć należy, że w analogicznej (pod względem stanu faktycznego) sprawie i przy analogicznej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. I OSK 1044/18, uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego , w końcowej części uzasadnienia wyroku wprost wskazując, że chodzi o wydanie decyzji w przedmiocie wygaszenia stosunku służbowego funkcjonariusza. Fakt ten dodatkowo potwierdza, że wydając decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego organ faktycznie wydał decyzję w szeroko rozumianym przedmiocie zwolnienia ze służby. W każdym zaś razie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 p.p.s.a. Nie stanowi także podstawy do zastosowania przepisu art. 154 p.p.s.a. nieuwzględnienie przez organ wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA, a dotyczących konieczności rozważenia przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS. Może to stanowić (i w niniejszej sprawie stanowiło) podstawę do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji z 20 lutego 2019 r. Jak się podnosi (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", opubl. WK 2016, t. 25 do art. 154) skarga z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego załatwiającego sprawę po uchyleniu jego rozstrzygnięcia przez sąd czy późniejszych, wydanych w sprawie, rozstrzygnięć. Załatwienie sprawy polega bowiem na obowiązku jej ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, a nie na powinności uwzględnienia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym to orzeczenie. Zarzut nierespektowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej czy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu uchylającym wcześniej orzeczenie wydane w tej sprawie może być podnoszony zarówno w toku postępowania instancyjnego, jak i w skardze do sądu administracyjnego (art. 153). Nie może jednak stanowić podstawy do żądania wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008r., I SA/Gl 901/07). Na ocenę zasadności skargi z art. 154 § 1 nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, lecz tylko to, czy zostało ono faktycznie wydane. W rozpatrywanym przypadku badanie tego, czy dokonane decyzją Dyrektora IAS z dnia [...] stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego M.P. było prawidłowe w świetle wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., stanowiłoby ingerencję w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie to jest zaś istotą ukarania organu za niewykonanie wyroku. Kwestionowaniu prawidłowości rozstrzygnięcia służą odpowiednie środki prawne, takie jak odwołanie czy skarga do sądu. Nie można zaś mówić o niewykonaniu wyroku tylko z tego powodu, że dane rozstrzygnięcie zostanie uznane przez organ odwoławczy czy sąd za merytorycznie nieprawidłowe. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.