II SA/Gl 544/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G. , na podstawie art. 61 ust. 1 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.) 1) ustalono, że do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt P. M. w "A" II w G. w pierwszej kolejności należy jej córka B. O. (dalej: strona, skarżąca); 2) ustalono odpłatność strony za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej od miesiąca czerwca 2019 r. do maja 2020 r., za miesiąc lipiec 2020 r., za miesiąc październik 2020 r., za miesiąc listopad 2020 r. oraz od 1 - 8 stycznia 2021 r. w wysokościach tam podanych; 3) umorzono postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za miesiąc czerwiec 2020 r., sierpień 2020 r., wrzesień 2020 r., grudzień 2020 r. i od 9 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona jest osobą samotnie gospodarującą, zatrudnioną w "B" na stanowisku wartownik. W trakcie składania oświadczenia o dochodzie jednorazowym wyszło na jaw, że w dniu 15 maja 2019 r. powzięła ona pożyczkę gotówkową w wysokości 15.306,12 zł na zakup samochodu, o czym nie powiadomiła organu. Nie zgłosiła tego faktu również pracownikowi socjalnemu, który przeprowadzał z nią wywiad środowiskowy, na podstawie którego organ odstąpił od ustalania odpłatności. Strona oświadczyła, że nie informowała o zmianie sytuacji dochodowej, gdyż całą kwotę pożyczki bank przekazał na rachunek poprzedniego właściciela samochodu. W wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że strona powinna ponosić odpłatność za pobyt matki w DPS, gdyż jej dochód od maja 2019 r. przekraczał 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 2.103 zł. Kwota pożyczki jest dochodem w rozumieniu art. 8 u.p.s. i podlega wliczeniu do dochodu w okresie od maja 2019 r. do kwietnia 2020 r. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżąca stwierdziła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podała, że organ pominął jej sytuację majątkową oraz finansową. Warunkiem uznania określonych środków pieniężnych za dochód jest przychód, a zatem wystąpienie określonego przysporzenia finansowego. W jej przypadku pożyczka nie stanowiła takiego źródła, ponieważ została przekazana bezpośrednio z konta Banku na rzecz sprzedawcy samochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m .in., że organ I instancji postąpił prawidłowo doliczając do miesięcznej kwoty dochodu strony 1/12 kwoty pożyczki w okresie od maja 2019 r., kiedy pożyczka została zaciągnięta, do kwietnia 2020 r. Kwoty pożyczki kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej powinien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 8 ust. 4 u.p.s. wymienił enumeratywnie składniki dochodu, które nie zwiększają dochodu. Katalog tych wyłączeń jest zamknięty, wśród nich nie została wymieniona pożyczka. Strona kwestionuje wliczenie do dochodu refundacji za leki, jednakże jest to przychód wynikający ze stosunku pracy i podlega doliczeniu do dochodu. Skargę na ww. decyzję złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzuciła: - błędnie przyjęcie, że kredyt na zakup samochodu stanowił jej dochód; - błędne przyjęcie, że refundację za leki włącza się do dochodu. W uzasadnieniu podano m. in., że pożyczka, jaką powzięła skarżąca, nie miała charakteru zwiększającego dochód. Jej wzięcie było koniecznością i ratunkiem przez utratą faktycznego dochodu w postaci wypłaty za pracę. Dodatkowo uważa, że refundacja za leki nie powinna być traktowana jako jej dochód. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10, stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym. Art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. zawierają katalog przychodów odliczanych od dochodu, jak również katalog obciążeń pomniejszających dochód. Zarówno w katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił pożyczki (kredytu), ani refundacji za leki. Jest to katalog zamknięty i nie może być rozszerzany. Są to bowiem przepisy o charakterze szczególnym. Ponadto w żadnym innym przepisie u.p.s. nie zawarto unormowania, że kwota pożyczki (kredytu) bądź refundacji za leki nie podlega wliczeniu do dochodu (por. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 3633/18). Ma więc rację SKO, że zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej; 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Organy postąpiły prawidłowo doliczając do miesięcznej kwoty dochodu strony 1/12 kwoty pożyczki w okresie od maja 2019 r., kiedy pożyczka została zaciągnięta, do kwietnia 2020 r. Kwota ta stanowiła przysporzenie, skoro dzięki niej majątek skarżącej (w postaci samochodu), powiększył się. Okoliczności dotyczące sytuacji finansowej mogą stanowić co najwyżej podstawę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której dana osoba wnosi opłatę lub jest do tego zobowiązana, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty, zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1145/19). Również w wyroku NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1782/19, argumentowano: "Wskazanie w tym przepisie na »osobę wnoszącą opłatę« w doktrynie, jak i w orzecznictwie, wiąże się z tym, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty." Skarżąca ma zatem prawo, by wystąpić o tego rodzaju ulgę, wymaga to jednak jej inicjatywy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 3 i 4, art. 61 i art. 64 u.p.s., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.