II SA/Gl 477/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. O. i L. O. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr 1, obręb Z., jest niezgodna z prawem; 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], Rada Gminy Z., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. . Załącznikami do uchwały są: 1) część tekstowa - załącznik nr 1 do uchwały, 2) rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. - załącznik nr 2 do uchwały, 3) część graficzna. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Z. H. O. i L. O. , po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, działając przez pełnomocnika, złożyli skargę na ww. uchwałę w części obejmującej działkę nr 1, obręb Z. . Zarzucono naruszenie - co do działki Skarżących - art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 7, art. 11 pkt 4, art. 12 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego z dnia podejmowania kontrolowanej uchwały) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie czynności planistycznych z całkowitym pominięciem wielokrotnie składanych wniosków, zgłaszanych przez Skarżących, bez dokonania rzetelnej analizy wobec nieruchomości jw. w zakresie jej położenia oraz otoczenia, a dalej poprzez pozorne rozpoznanie uwag zgłaszanych w toku procedury planistycznej - a wszystko to poprzez tzw. nadużycie władztwa pianistycznego Rady Gminy w formie nieuzasadnionego i arbitralnego ograniczenia prawa własności Skarżących, poprzez przeznaczenie nieruchomości do obszaru OR - z wyłączeniem zabudowy. Zarzucono także bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarżących w odniesieniu do właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, gdzie umożliwiono wzniesienie zabudowy mieszkalnej. Mając na uwadze powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr 1, obręb Z. , ewentualnie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów - według ich opisu w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu podano m. in., że Skarżący są właścicielami ww. nieruchomości. Uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia ich uwag (wyrażone w załączniku nr 2 do Studium) wskazuje, że rozstrzygniecie Rady pozbawione było jakiejkolwiek faktycznej analizy merytorycznej. Powody odmowy uwzględnienia uwag były nieracjonalne: "W celu przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy wnioskowany rejon został wyłączony z możliwości zabudowy’’. Jest to komentarz o tyle nietrafny, że wniosek i uwaga wzywających prowadziły wręcz do utrzymania zabudowy zwartej, istniejącej w całym otoczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie Skarżący wykazywali się aktywnością na przestrzeni wielu lat przed podjęciem skarżonej uchwały. Oczekiwania ich - wyrażane w m. in. w 2012 r., w 2013 roku oraz obecnie, a dotyczące możliwości zabudowy, nie są oderwane od charakterystyki nieruchomości. Jest ona (i była w 2013 roku) uzbrojona, położona przy drodze publicznej ze zorganizowanym zjazdem, a przy tym położona pośród zwartej zabudowy jednorodzinnej. Jak przedstawia to załączona dokumentacja, do najbliższych budynków (od samej granicy działki Skarżących) jest (z każdej ze stron) odpowiednio 30 metrów, 51 metrów, 65 metrów oraz 45 metrów. Skarżący, nabywając pierwotnie nieruchomość wiedzieli, że mogła być zabudowywana. Zatem działania organu uchwałodawczego wprowadziły istotne ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności, poprzez zakwalifikowanie opisywanej nieruchomości do obszaru OR z wyłączeniem zabudowy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podano m. in., że Skarżący zwracali się z prośbą o zmianę przeznaczenia działki na budowlaną. Zgodnie z poprzednim planem miejscowym działka Skarżących położona była w terenach o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska uprawy sadownicze i ogrodnicze. Część działki znajdowała się w terenach zalewowych, które zostały wyznaczone w tym planie w związku z występowaniem powodzi w końcu lat 90. ubiegłego wieku i później. W obrębie terenów rolniczych dopuszczona była jedynie realizacja siedlisk gospodarstw rolnych - w przypadku gospodarstwa tradycyjnego - na powierzchni 6 ha przeliczeniowych, w przypadku gospodarstwa specjalistycznego - 1 ha przeliczeniowy. Tereny położone w obszarze zalewowym były wyłączone z jakiejkolwiek zabudowy. Zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym planem działka ta znajdowała się częściowo w terenach układu komunikacyjnego o symbolu Zt (ok. 340 m2), a częściowo w obrębie strefy E3 - ekologicznej z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (z analizy wynika że jest to powierzchnia ok. 2238 m2 powierzchni działki). Dopuszczono budynki mieszkalne pod warunkiem nieprzekroczenia ustalonych w planie współczynników zagospodarowania terenu oraz spełnienia dalszych wymogów. Tak więc przedmiotowa działka nie była działką budowlaną, albowiem nie była położona w terenach budowlanych. Działka Skarżących położona jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej ze spadkiem w kierunku drogi, w bliskiej odległości od rzeki [...], która wylewała w trakcie powodzi. Działka znajduje się w obrębie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi - osuwiska aktywne. Biorąc pod uwagę zdiagnozowane zagrożenia, zdaniem organów gminy nie byłaby zasadna zmiana przeznaczenia terenów z rolnych na budowlane, jak również wprowadzenie indywidualnej zmiany przeznaczenia wyłącznie w obrębie działki Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, niebędącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie studium determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W dalszej kolejności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie dotyczącym ich nieruchomości. Dostarczyli dokumentację potwierdzającą ich prawa. W zakresie szerszym nie posiadają uprawnień, by kwestionować ww. akt. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w Konstytucji i ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę stwierdza się m. in., że zgodnie z obowiązującym w przeszłości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. działka znajdowała się częściowo na terenach układu komunikacyjnego (ok. 340 m2), a częściowo w obrębie strefy E3 - ekologicznej z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (ok. 2238 m2 powierzchni działki). W załączniku nr 2 do uchwały znajdują się rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W zakresie obejmującym działkę nr 1, obręb Z. , wskazano, że powodem nieuwzględnienia uwag Skarżących do projektu studium była wola przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy. Stąd wnioskowany rejon został wyłączony z możliwości zabudowy. Nie można jednak pomijać, że z załączonej dokumentacji wynika, iż do najbliższych budynków są bardzo niewielkie odległości, nieprzekraczające kilkudziesięciu metrów. Trudno więc mówić obecnie o "rozpraszaniu się" zabudowy; ta już nastąpiła w przeszłości za przyzwoleniem właściwych organów. Ewentualna inwestycja Skarżących w tym układzie przestrzennym co najwyżej "zagęściłaby" zabudowę już tam istniejącą (por. prezentacja i opracowanie pt. "Negatywne skutki chaotycznego rozpraszania zabudowy", Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, Warszawa, listopad 2016, s. 7 – 12; Opracowanie: "Program szkoleniowy dla pracowników administracji samorządowej z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Skrypt, Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa Warszawa 2016, s. 38 i nast.). Wola przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy nie ma żadnego bezpośredniego związku z koniecznością ochrony nieruchomości przed zalewaniem, co jest podnoszone obecnie. Jest to nowy argument, skoro w rozstrzygnięciu co do zgłaszanych uwag (załącznik nr 2 do uchwały) nie było o tym mowy. Nadto, organ pisze w odpowiedzi na skargę (s. 42 akt) o zalewaniu "części działki" podczas powodzi. Nie precyzuje, czy pozostała część niemałej przecież nieruchomości (według księgi wieczystej obejmującej obszar o powierzchni 0,2578 ha) nadaje się do bezpiecznego użytkowania i zabudowy, czy nie. Zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) wymaga, by wszelkie ograniczenia praw i wolności odpowiadały tej zasadzie i nie mogą być nadmierne. Przy tym, "Dopuszczalne jest, z punktu widzenia obowiązującego prawa, określenie w studium, jak i w planie miejscowym, takiego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 609/18). Organ pisze również w odpowiedzi na skargę o "sporym zamieszaniu, wywołanym faktem niewywiązywania się przez organy rządowe z obowiązków ustawowych w dziedzinie wskazywania zagrożeń powodziowych" (s. 42 i 43 akt). Co prawda oparto się na dokumentach wskazanych w odpowiedzi na skargę, jednak trudno mówić o ich aktualności na tamten czas, skoro dotyczyły danych np. z 1997 r. Zagrożenia w tym zakresie mogą być różne, zmienne w czasie, w zależności od podejmowanych w międzyczasie działań prewencyjnych i rozwoju infrastruktury, która ma służyć przeciwdziałaniu występowania powodzi. Uniemożliwienie skarżącym zabudowy z powołaniem się na kolejną okoliczność, jaką są problemy lokalizowania budynków wzdłuż dróg ze względu na hałas i wibracje (s. 43 akt), jest całkowicie nieracjonalne. W ten sposób funkcjonuje zdecydowania większość zabudowanych nieruchomości, a hałasu i wibracji nie da się uniknąć. Są sposoby mniej dotkliwe, służące przeciwdziałaniu takim niedogodnościom, jak np. stosowanie nowoczesnych technologii, w tym okien dźwiękoszczelnych, bądź ekranów akustycznych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka jedynie nieruchomości skarżących. Ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego upłynął już ponad rok, to mając na uwadze dyspozycję art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących jest niezgodna z prawem (pkt 1 sentencji wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw – 34 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.