II OSK 3053/18

Dnia 20 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 197/18 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 197/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez WINB kasatoryjnego postanowienia z [...] października 2017 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] w dniu [...] października 2017 r. wydał postanowienie znak: [...], którym ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł związaną z samowolnym wykonaniem budynku garażowego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji w dniu 8 lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości, ustalając, że przedmiotowy budynek garażowy został zrealizowany samowolnie w 1999 r. przy istniejącym budynku gospodarczym. W konsekwencji tych ustaleń PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego. W toku postępowania organ m.in. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego. Finalnie, wobec wykonania tego obowiązku organ ustalił ww. opłatę legalizacyjną. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Organ II instancji ocenił przedłożony przez skarżącą projekt budowlany i stwierdził, że przedmiotowy garaż nie posiada dwóch ścian od strony istniejącego budynku gospodarczego. Jego ściany zostały wykonane w pewnej odległości od budynku gospodarczego (dylatacja). Obiekt nie posiada wszystkich ścian, które w przypadku rozebrania obiektu gospodarczego wydzielałyby garaż z otoczenia ze wszystkich stron. Niemniej jednak przedmiotowy garaż nie stanowi funkcjonalnej części istniejącego na działce budynku gospodarczego – posiada on odrębne wejście i pełni inną funkcję. Kwestia ta przemawia za uznaniem przedmiotowego garażu za odrębny obiekt budowlany, jakim jest garaż. Skoro w wyniku wykonanych robót powstał odrębny obiekt pełniący inną funkcję niż wcześniej znajdujący się na działce budynek gospodarczy, to na działce zostały wykonane roboty polegające na budowie budynku garażowego. Następnie organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych za budynek "wolno stojący" należy uznać taki, którego żaden z elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z innym obiektem budowlanym. Z projektu przedłożonego przez skarżącą wynika, że element konstrukcyjny dachu przedmiotowego garażu jest oparty na dachu istniejącego budynku gospodarczego, zatem garaż nie może zostać uznany za obiekt "wolno stojący". W związku z powyższym nie jest on zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega ogólnej zasadzie, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), czyli wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak ustalono w toku postępowania w niniejszej sprawie, roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącą bez uzyskania takiej decyzji. Tym samym organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48-49 Prawa budowlanego. Stosując tą procedurę, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą określone obowiązki, które zobowiązana wykonała (tzn. przedłożyła żądane dokumenty niezbędne do zakończenia procesu legalizacyjnego). W toku postępowania legalizacyjnego WINB ustalił, że projekt budowlany jest kompletny i sporządzony prawidłowo przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia oraz jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, po otrzymaniu wymaganych dokumentów oraz po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego PINB prawidłowo przystąpił do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego – wydał postanowienie o opłacie legalizacyjnej. W związku z powyższym PINB prawidłowo, zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 2 tejże ustawy ustalił opłatę legalizacyjną. Odpowiadając na zarzuty skarżącej WINB wyjaśnił, że po zapoznaniu się z uzasadnieniem postanowienia PINB oraz ponownej analizie akt sprawy i przedłożonego projektu budowlanego doszedł do wniosku, iż przedmiotowy garaż stanowi odrębny obiekt budowlany, który jednak nie może zostać uznany za obiekt "wolno stojący" zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi rozbudowy budynku gospodarczego, lecz stanowi garaż. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie, że dach budynku garażu i budynku gospodarczego opierają się o siebie jest dla niej niekorzystne. Dachy budynku gospodarczego i budynku garażu są wykonane w różnych technologiach – dach budynku gospodarczego jest betonowy, natomiast budynek garażu pokryty jest deskami drewnianymi. Ponadto oba budynki różnią się dachami oraz konstrukcją. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 197/18, oddalając skargę, wskazał, że istota zawisłego przed sądem administracyjnym sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy przedmiotowy obiekt budowlany – budynek garażowy, mógł zostać zakwalifikowany, jako "wolno stojący" garaż o powierzchni zabudowy do 35 m2, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc czy korzystał z ustawowego wyłączenia konieczności uzyskania przed jego realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście samego tylko art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bez znaczenia dla możliwości jego budowy na podstawie zgłoszenia pozostaje rodzaj materiałów z jakich ma być on wykonany oraz stopień jego związania z gruntem; istotne jest, aby był to obiekt "wolno stojący" i parterowy, którego powierzchnia zabudowy nie będzie przekraczała 35 m2, a na działce nie było więcej niż dwóch takich lub podobnych obiektów (budynków gospodarczych, altan, przydomowych ganków i oranżerii) na każde 500 m2 powierzchni działki. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może korzystać z wyłączenia, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie. Przedmiotowy garaż nie jest bowiem budynkiem "wolno stojącym", jak to wymaga art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Z uwagi na brak normatywnej definicji budynku "wolno stojącego", wydaje się to zgodne z powszechnie przyjętym rozumieniem pojęcia "wolno stojący". W orzecznictwie sądowym ukształtował się jednak pogląd, który Sąd w całości podziela, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2010 r., II SA/Po 637/10; wyrok WSA w Kielcach z 16 maja 2013 r., II SA/Ke 185/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 września 2017 r., II SA/Rz 568/17). Za budynek "wolno stojący" należy uznać zatem taki, którego żaden z elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z innym obiektem budowlanym. W przedmiotowej sprawie przedmiotowy garaż nie posiada dwóch ścian od strony istniejącego budynku gospodarczego, a jego ściany zostały wykonane w pewnej odległości od budynku gospodarczego (dylatacja), zatem obiekt nie posiada wszystkich ścian, które w przypadku rozebrania obiektu gospodarczego wydzielałyby garaż z otoczenia ze wszystkich stron. Nie można zatem przyjąć, aby pełnił on cechę bycia obiektem "wolno stojącym", a w konsekwencji nie korzystał on z wyłączenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a jego realizacja musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48-49 Prawa budowlanego i wstrzymały prowadzenie robót budowlanych oraz nałożyły na skarżącą obowiązki, które zobowiązana wykonała (tzn. przedłożyła żądane dokumenty niezbędne do zakończenia procesu legalizacyjnego), a następnie ustaliły, zgodnie z art. 59f ww. ustawy w związku z art. 49 ust. 2 tej ustawy, opłatę legalizacyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że budynek garażu charakteryzuje się elementami, w szczególności własne oddzielne fundamenty oraz całkowita odrębność konstrukcyjna od sąsiadującego budynku, pozwalającymi uznać go za "wolno stojący" parterowy garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2; Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na wybiórczej i niekompletnej analizie przesłanek uznania przedmiotowego dla sprawy budynku jako budynku "wolno stojącego". W związku z zarządzeniem z dnia 13 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było błędem zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako rozbudowy budynku gospodarczego, ponieważ brak powiązania funkcjonalnego pomiędzy różnymi częściami obiektu budowlanego nie oznacza, że mamy do czynienia z różnymi obiektami bo o odrębnych przeznaczeniach, np. jeden – gospodarczy i drugi – garażowy, choć w ogólności i tak budynek garażowy pełni funkcję gospodarczego, jako służący do przechowywania pojazdów mechanicznych, co aktualnie wynika z doprecyzowanej przez ustawodawcę znowelizowanej w 2015 r. treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaś uznanie przez organ II instancji, że mamy do czynienia z odrębnym budynkiem garażowym nie ma znaczenia dla końcowej oceny, że przedmiotem postępowania nie był budynek "wolno stojący", o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest to więc okoliczność, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. "Odrębny" to nie to samo co "wolno stojący" – nie są te pojęcia tożsame. Ponadto z perspektywy możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego, jego przedmiotem może być zarówno budynek jako całość (np. zakwalifikowany jako odrębny budynek) lub część budynku (np. powstała w wyniku samowolnej rozbudowy), co wprost wynika z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. A zatem wskazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność ocen organów obu instancji w żaden sposób nie podważa oceny przedmiotu postępowania jako tego, którego nie można było uznać za "wolno stojący" garaż o powierzchni zabudowy do 35 m2. Oceny w tym zakresie nie podważa bowiem skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej, za pomocą której wskazuje się, że Sąd I instancji "zupełnie pominął, w szczególności że budynek ten został wybudowany niezależnie od znajdującego się obok budynku gospodarczego, że przedmiotowy budynek garażu posadowiony jest na całkowicie odrębnych i niezależnych fundamentach, przez co cała jego konstrukcja jest niezależna od budynku gospodarczego oraz, że elementy konstrukcyjne wraz z zastosowanymi rozwiązaniami budowalnymi są zarówno co do technologii i wykonania inne niż te zastosowane w przypadku budynku gospodarczego". Po pierwsze, w okolicznościach niniejszej sprawy, posadowienie garażu na "całkowicie odrębnych i niezależnych fundamentach" nie przesądza, że mamy do czynienia z budynkiem "wolno stojącym". Jak niewadliwie ustalono w sprawie przedmiotowy garaż nie posiada dwóch ścian od strony istniejącego budynku gospodarczego, a jego ściany zostały wykonane w pewnej odległości od budynku gospodarczego (dylatacja), zatem obiekt nie posiada wszystkich ścian, które w przypadku rozebrania obiektu gospodarczego wydzielałyby garaż z otoczenia ze wszystkich stron. Wynika z tego, że jego istnienie w przestrzeni jest niewątpliwie związane z budynkiem gospodarczym. Tworzą bowiem w ten sposób jedną zwartą bryłę, która nie pozwala na uznanie, że garaż to budynek "wolno stojący". Po drugie, garaż mimo wszystko wykorzystuje ściany budynku gospodarczego, co w sposób jednoznaczny wynika z projektu budowlanego. Nie jest więc samodzielnym obiektem pod względem konstrukcyjnym, ponieważ dla swojego istnienia w przestrzeni wykorzystuje konstrukcję budynku gospodarczego. Po trzecie, zastosowanie dylatacji nie oznacza, że w wyniku takiego rozwiązania technicznego można w ogóle mówić o budynku garażowym jako "wolno stojącym". Dylatacje są bowiem stosowane w obrębie jednego obiektu budowlanego, zabudowy bliźniaczej, czy też szeregowej, co jednak nie wyczerpuje pojęcia budynku "wolno stojącego". Nie jest to więc charakterystyczny wyróżnik dla zabudowy "wolno stojącej". Sąd I instancji w świetle niepodważonego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego sprawy miał pełne podstawy, aby uznać, że połączony z budynkiem gospodarczym garaż (przez bezpośrednie przyleganie i wykorzystanie ścian istniejącego budynku gospodarczego) nie jest "wolno stojącym" budynkiem garażowym. "Wolno stojące" budynki to budynki samodzielne w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym. Po czwarte, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono skutecznego wywodu, który podważałby dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia budynku "wolno stojącego". Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieprzekonująca, ponieważ nie przeczy stanowisku Sądu I instancji, które w tym zakresie oparte jest na wyraźnie wyartykułowanym poglądzie orzeczniczym. Poza tym, co najistotniejsze, kwestia kwalifikacji przedmiotowego garażu z punktu widzenia czy mamy do czynienia z budynkiem "wolno stojącym" nie ma zupełnie znaczenia dla oceny kwalifikacji prawnej rodzaju samowoli budowlanej, tj. zrealizowania tego obiektu bez pozwolenia na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie należy uwzględnić, że garaż powstał w 1999 r., a wówczas tego rodzaju zabudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Takiej kwalifikacji prawnej zachowania inwestora dokonuje się na datę popełnienia samowoli budowlanej. Natomiast procedurę legalizacyjną stosuje się w wersji na datę podejmowania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. Stąd konieczność wdrożenia aktualnie trybu legalizacyjnego z art. 48-49 Prawa budowlanego, który przewiduje opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczo skarżąca nie może skutecznie powoływać się na okoliczność zrealizowania budynku garażowego celem wykazania, że obiekt ten wymagał zgłoszenia, co końcowo miałoby służyć na potrzeby wykazania jako właściwego w sprawie trybu legalizacyjnego z art. 49b Prawa budowlanego, przewidującego aktualnie dla "wolno stojącego" garażu o powierzchni zabudowy do 35 m2 opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 złotych. Strona skarżąca powinna uwzględnić, że dopiero na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) przewidział realizację "wolno stojących" budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2 – w oparciu o zgłoszenie; ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) doprecyzował zaś możliwość realizacji "wolno stojących" parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, ale o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Taka zaś prawna możliwość realizacji garażu w oparciu o zgłoszenie w dacie podjęcia przez organy nadzoru budowlanego ww. rozstrzygnięć w latach 2016-2017, nie ma znaczenia dla oceny legalności postępowania dotyczącego budynku garażowego powstałego samowolnie w 1999 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższego wywodu wynika, że kwalifikacja przedmiotowego garażu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to kwestia drugorzędna, która nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że Sąd I instancji zupełnie pominął, w szczególności że garaż został wybudowany niezależnie od znajdującego się obok budynku gospodarczego, nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.