I SA/Sz 634/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego w S. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu k. i Miasta K. z siedzibą w K. (w skrócie "Kierownik Biura") z [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania D. D. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – w skrócie "K.p.a."), art. 56 ust. 1, 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. – w skrócie "ustawa o płatnościach"). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że 29 maja 2019 r. D. D. (dalej "Strona", "Skarżąca") przez aplikację e-WniosekPlus zawnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. We wniosku została zadeklarowana powierzchnia [...] ha. Na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono, że rolnik występuje z systemu dla małych gospodarstw. W dniu 18 grudnia 2019 r. oraz 16 stycznia 2020 r. w gospodarstwie Strony została przeprowadzona kontrola w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. W toku kontroli stwierdzono dla działek rolnych C1 oraz F1 powierzchnie mniejsze niż zadeklarowane przez Stronę. Łączna różnica pomiędzy obszarem deklarowanym a stwierdzonym wynosiła 0,18 ha. Wymienioną wyżej decyzją z [...] marca 2020 r. Kierownik ARiMR przyznał Stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł stwierdzając przy tym również, że Strona uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw, dlatego każda z kwot należnych z tytułu poszczególnych form pomocy została proporcjonalnie pomniejszona, tak aby całkowita pomoc nie przekraczała ustawowego limitu 1.250,00 EUR. Decyzja ta została doręczona Stronie w dniu 25 marca 2020 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona wniosła o uznanie brakującego oznaczenia "x" w elektronicznie złożonym wniosku przy pkt 5 jako zwykłej omyłki pisarskiej, a w związku z tym faktem uwzględnienie oświadczenia, że występuje z systemu małych gospodarstw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].06.2020 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR stwierdzając, że odpowiada ona stosownym przepisom prawa oraz w pełni odzwierciedla roszczenie zawarte we wniosku rolnika. Organ II instancji wskazał, że w 2015 r. Strona wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów o łącznej powierzchni [...] ha i uzyskała pomoc w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie [...]zł, czyli niższej niż wyrażona w PLN równowartość 1.250,00 EUR. Tym samym z mocy prawa została uznana za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw. Wskazał przy tym, że złożony przez Stronę wniosek o płatności na 2019 r. nie zawiera zaznaczenia wskazującego, że intencją Strony było wystąpienie z systemu małych gospodarstw. Jednocześnie w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a dniem 30 września 2019 r. Strona nie złożyła Kierownikowi ARiMR oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw. Według organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że Strona mogła uzyskać płatności na 2019 r. w kwocie wyższej niż przyznana. Rezygnacja przez rolnika z uczestnictwa w systemie dla małych gospodarstw nie może być jednak dorozumiana przez sam fakt złożenia wniosku na powierzchnię większą niż niezbędna dla uzyskania wsparcia w kwocie stanowiącej równowartość 1.250,00 EUR. Ponadto, we wniosku Strona oświadczyła, że znane są jej zarówno zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak i szczególne warunki odnoszące się do systemu małych gospodarstw (oświadczenie pkt. 4). Dyrektor ARiMR stwierdził, że nie może uznać braku odznaczenia punktu dotyczącego wystąpienia z systemu dla małych gospodarstw jako omyłki pisarskiej, ponieważ prowadziłoby to do zmiany merytorycznej orzeczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...].06.2020 r. Strona, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciła zaskarżonej decyzji brak rozpoznania istoty sprawy, a co za tym idzie brak właściwej analizy uprawnienia Skarżącej do przyznania wnioskowanej płatności zgodnie z zastałym stanem faktycznym, a także naruszenie art. 81a K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść Strony w zakresie odmowy przyznania pełnej płatności. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Zwróciła uwagę, że wniosek o przyznanie płatności na 2019 r. oraz Plan działalności rolnośrodowiskowej był wykonany w ODR w D. przez J. S. N. uprawnienia [...]/08 i omyłkowo nie został zaznaczony "x" w polu dotyczącym "Oświadczam, że występuję z systemu dla małych gospodarstw". Zdaniem Skarżącej, omyłka jest oczywista w związku z faktem, że płatności na 2018 r. za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej wynosiła [...] ha, natomiast w roku 2019 za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej powierzchnia wynosi [...] ha, zatem oczywiste jest, że sytuacja rolnika zmieniła się w 2019 r. Na poparcie swojego stanowiska przywołała wyrok WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 350/19. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego w S. ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) P.p.s.a.) lub naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że decyzją z dnia [...].12.2015 r. Skarżąca uznana została za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw, stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy o płatnościach. Wniosek z dnia 29 maja 2019 r. jest kolejnym wnioskiem, który Skarżąca złożyła przez aplikację e-WniosekPlus, wnioskując o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej na 2019 rok. Jak wynika z akt badanej sprawy, we wniosku tym, w rubryce V. System dla małych gospodarstw, w pozycji 10, nie wypełniono oświadczenia, że rolnik występuje z systemu dla małych gospodarstw. Zdaniem Skarżącej, doszło do oczywistej omyłki w związku z faktem, że płatności na 2018 r. za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej wynosiła [...] ha, natomiast w roku 2019 za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej powierzchnia wynosi [...] ha, zatem oczywiste jest, że sytuacja rolnika zmieniła się w 2019 r. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy brak we wniosku o płatności na 2019 rok odznaczenia "x" przy oświadczeniu o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw można traktować w kategorii oczywistej omyłki, jak uważa Skarżąca, czy też jako istotny błąd mający wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jak uważa organ. Zgodnie z art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach, w kolejnych latach rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może wystąpić z tego systemu, składając oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu w terminie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić. W takim przypadku w decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich za rok, w którym zostało złożone to oświadczenie, stwierdza się, że rolnik nie uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. Z kolei stosownie do art. 56 ust. 7 ustawy o płatnościach, oświadczenie o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, o którym mowa w art. 5: 1) składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich albo 2) na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że takiego oświadczenia Strona nie złożyła. Skarżąca wskazuje natomiast, że okoliczność ta winna być uznana za "oczywistą omyłkę" wobec złożenia wniosku na powierzchnię większą. Sąd nie podziela tej argumentacji i przychyla się do stanowiska Organu, że rezygnacja przez rolnika z uczestnictwa w systemie dla małych gospodarstw nie może być dorozumiana przez sam fakt złożenia wniosku na powierzchnię znacznie większą niż dotychczasowa. Braku oświadczenia o wystąpieniu rolnika z systemu dla małych gospodarstw nie można w żadnej mierze uznać za oczywistą omyłkę. Jest to bowiem błąd istotny, mający bezpośredni wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów K.p.a. W szczególności obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r. I GSK 1799/18 – orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że żaden przepis prawa krajowego i unijnego nie przewiduje możliwości automatycznego wystąpienia rolnika z systemu małych gospodarstw rolnych. Wręcz przeciwnie, przywołane przepisy ustawy o płatnościach jednoznacznie określają normatywne sposoby wystąpienia z tego systemu. Ustawodawca wprost przewidział wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw na skutek oświadczenia wnioskodawcy, a więc nie w sposób automatyczny. Jakiekolwiek domniemania czy swobodne uznanie organu w tym zakresie jest więc niedopuszczalne. Oznacza to, że przy braku złożenia jednoznacznego oświadczenia w ramach składanego wniosku lub braku złożenia takiego oświadczenia na odrębnym formularzu do 30 września danego roku, rolnik pozostaje w systemie dla małych gospodarstw ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi z tym systemem związanymi. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca, uznana decyzją z dnia [...].12.2015 r. jako rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw, nie zakreśliła pola w części V.10 wniosku, a przy tym jednocześnie oświadczyła, że znane Jej są zarówno zasady przyznawania płatności, jak i szczególne warunki dotyczące systemu małych gospodarstw, i że jest świadoma szczególnych warunków odnoszących się do systemu dla małych gospodarstw. W wyroku z dnia 11.10.2017 r. II OSK 2530/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił różnice pomiędzy terminami "błąd pisarski" a "omyłkami". Wskazał mianowicie, że: "Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania decyzji administracyjnej.". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, brak zakreślenia we wniosku w badanej sprawie właściwego pola co do wystąpienia rolnika z systemu dla małych gospodarstw, nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej, lecz stanowi błąd o charakterze istotnym. Brak ten bowiem wymaga od organu innych ustaleń faktycznych co do przestrzegania przez rolnika norm i wymogów, a w konsekwencji do innego sposobu rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie przyznania płatności. Rolnik, uczestnicząc w systemie dla małych gospodarstw, ma mniej rygorystyczne obostrzenia co do przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności, co oznacza, że z samego faktu zadeklarowania większej we wniosku większej powierzchni niż niezbędna jest do uzyskania wsparcia bezpośredniego w kwocie 1 250 EURO, nie wynika, że wolą rolnika jest wystąpienie z tego systemu. Musi to być wola wyartykułowana organowi wprost, czyli w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co nie miało miejsca w badanej sprawie. Z tego też powodu nie ma wpływu na wynik sprawy powołany przez Skarżącą wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2019 r., I SA/Ol 350/19, dotyczący błędnego oznaczenia wariantu dla płatności rolno-środowiskowej oraz przywołane przez regulacje prawa unijnego. Odnosząc się do kwestii wskazywanego przez Stronę zawinienia przez pracownika ODR w D. należy zwrócić uwagę, że decyzje administracyjne nie posługują się co do zasady kategorią winy (szczególnie osób trzecich), a sądowa kontrola tych decyzji sprowadza się tylko do badania zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Wskazanie na omyłkę przypisania dla działki [...], na potrzeby programu rolno-środowiskowego, programu 4.5 zamiast 5.5, również pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, która dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz braku złożenia wymaganego prawem oświadczenia woli strony. W sprawie nie ma zastosowania wskazany w skardze art. 81a § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przedmiotem postępowania w sprawie było przyznanie Stronie płatności, a nie odebranie uprawnień. W sprawie nie można mówić o niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego, który w zasadzie nie jest sporny w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia istoty sporu. W złożonym wniosku nie zaznaczono oświadczenia o wystąpieniu rolnika z systemu małych gospodarstw, a spór sprowadza się do tego, jak potraktować tę okoliczność na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, art. 81a § 2 pkt 2 wskazuje, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów, co niewątpliwie miało miejsce w omawianej sprawie. Sposób wystąpienia z systemu małych gospodarstw został dokładnie określony w art. 56 ust. 6 i 7 ustawy o płatnościach, i organ, rozpoznając wniosek, jest związany tymi regułami wystąpienia z systemu jakie przewidział ustawodawca. Wobec tego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej. Powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl