I OSK 1824/22

Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 699/21 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.(Kolegium) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.P. (Skarżący) zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę i rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzenie, że postępowanie nie dostarczyło podstaw do ustalenia, że Skarżący jako wnuk, jest inną osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: Krio), ciąży obowiązek alimentacyjny, bowiem w ocenie organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie dowodowe nie wykazało, aby synowie D.P., nie mieli możliwości, aby zapewnić jej odpowiednią opiekę, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego płynie odmienny wniosek, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Skarżącego, 2) na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) w zw. z art. 132 Krio poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącemu przysługiwałoby świadczenie jako wnukowi tylko w przypadku pozytywnej weryfikacji ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec babci, co mogłoby nastąpić wyłącznie wówczas, gdyby nie było innej osoby zobowiązanej do alimentacji, albo gdy osoba ta nie byłaby w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków byłoby niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co w ocenie Sądu, a także organów, w niniejszej sprawie nie zachodziło, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianego przepisu wskazuje, że sam fakt braku orzeczeń o niepełnosprawności oraz osiąganie przez synów D. P. dochodów, nie powoduje automatycznie, że to na nich ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Skarżącego. Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie art. 15 pkt 3 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również decyzji Wójta Gminy D.z dnia [...] listopada 2020 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 zw. z art. 203 § 1 P.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania odwoławczego, według norm przepisanych, na podstawie art. 250 P.p.s.a. zasądzenie pełnomocnikowi według norm przepisanych kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu, a nieopłaconych ani w całości ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. (znak; [...]) Wójt Gminy D. po rozpatrzeniu wniosku Nr [...] złożonego w dniu 2.11.2020, orzekł o odmowie przyznania P. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na D. P. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wskazując, że D. P. ma troje dzieci - synów- A., D. i R. P. i żaden z nich nie legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji lub posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, które pozbawiałoby ich możliwości sprawowania opieki nad matką. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 21 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że okolicznością niezbędną do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależenie przez wnioskodawcę do grupy osób zobowiązanych alimentacyjnie względem niepełnosprawnego, przy zachowaniu odpowiedniej kolejności. Brak spełnienia powyższego warunku oznacza zaś niemożność przychylenia się do wniosku. Wskazał, iż wobec faktu, że D. P. posiada dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i brak jest obiektywnych przesłanek do stwierdzenia, że nie są one w stanie zapewnić odpowiedniej opieki matce, w stosunku do Skarżącego jako wnuczka zobowiązanego alimentacyjnie w dalszej kolejności, zasadne było rozstrzygnięcie organu o odmowie uwzględnienia wniosku. W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest stwierdzić, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż w świetle ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W niniejszej sprawie oczywiste jest, iż żaden z synów D. P. nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, tym samym nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu będącemu jej wnukiem. W konsekwencji Skarżący kasacyjnie nieskutecznie zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd kasacyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione, tj. m.in. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro bowiem dzieci osoby wymagającej opieki w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia Skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie było możliwe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.