II OSK 2605/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 142/21 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 142/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wraz z tarasem, o wymiarach wynoszących 6,00 m x 4,00 m + 6,00 m x 2,00 m, usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. K. i J. K., zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego i uznanie, że obiekt znajdujący się na działce należącej do skarżących jest budynkiem w rozumieniu ww. przepisu, pomimo że nie jest on trwale związany z gruntem, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że obiekt, którego dotyczy decyzja, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków odmiennych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; wstrzymanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (w przypadku nie przychylenia się przez WSA w Gdańsku do wniosku skarżących kasacyjnie) wykonania decyzji w całości na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. do czasu rozpoznania skargi przez NSA, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie ulega wątpliwości, że należący do skarżących obiekt nie jest połączony z bloczkami fundamentowymi, na których został posadowiony, a ponadto bloczki fundamentowe nie są połączone z gruntem, a obiekt ten może zostać przeniesiony, gdyż jego odłączenie nie spowodowałoby zasadniczej jego zmiany w sensie technicznym, uniemożliwiającą ponowne jego posadowienie w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. W piśmie z [...] października 2021 r. skarżący kasacyjnie przedstawili uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego, choć skarżący kasacyjnie nie podaje tego artykułu jako podstawy prawnej. Na wstępie zauważyć także należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Strona redagując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego winna wskazać na określony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z określoną normą prawną, która w jej ocenie została naruszona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Dlatego wnoszący skargę kasacyjną, winni postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie powinno być precyzyjne ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, nie powinien on domyślać się intencji skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, zatem należy krótko przypomnieć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie p. ustalił, że na terenie działki skarżących kasacyjnie nr [...], położonej w K., gmina K. znajduje się dwukondygnacyjny obiekt budowlany, posadowiony na bloczkach betonowych, o konstrukcji drewnianej wraz z zadaszonym tarasem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach wynoszących 6,00 m x 4,00 m + 2,00 m x 6,00 m. Budynek ten został wybudowany między styczniem 2005 r., a październikiem 2006 r. w warunkach samowoli, bowiem bez pozwolenia na budowę, ani bez zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Organ I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale związany z gruntem, zaś organ odwoławczy, że jest trwale związany. Zauważyć należy, że ustalenia te w sumie nie mają znaczenia dla wydanego nakazu rozbiórki, bowiem zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego aktualnie jak i wówczas obowiązującego) z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Wśród wyjątków zawartych w tych przepisach, ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego nie została wymieniona budowa obiektów rekreacji indywidualnej. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że pobudowany przez nich "obiekt" (nie precyzują jak należy go dokładnie nazywać) nie jest budynkiem. Zgodnie z art. 3 pkt 1) prawa budowlanego obiektem budowlanym jest - budynek, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i obiekt małej architektury. Z protokołu kontroli jak i zdjęć załączonych do akt sprawy wynika wyraźnie, iż budynek letniskowy to budynek w rozumieniu art. 3 punkt 2) prawa budowlanego ( nie ust. 2) jak podano w skardze kasacyjnej). Co zaś do związania tego budynku z gruntem to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu – bloczki betonowe czy też wylewany czy murowany fundament. "Trwałe związanie z gruntem" to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. (vide wyrok NSA z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, czy z 10 kwietnia 2019 r. II OSK 1500/17). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.