III OSK 552/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 501/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwalę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2011 r. nr XI/83/2011 w przedmiocie statutu sołectwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 501/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "organ", "Rada") z 29 września 2011 r. nr XI/83/2011 w przedmiocie statutu sołectwa [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Miejska w [...] 29 września 2011 r., na podstawie m.in. art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XI/83/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 6 Statutu Sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego i sołtysa, podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 2. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 Statutu Sołectwa, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 30 % stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 Statutu Sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w Zebraniu Wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego. 4. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 Statutu Sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej oraz kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: - § 6 uchwały w zakresie sformułowania "w szczególności", - § 17 ust. 1 i 2 uchwały, - § 9 uchwały w zakresie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", - § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że użyty w Statucie zapis "w szczególności" jest gwarantem stałości określonych zadań należących do sołectwa akceptowanym przez ogół mieszkańców. W przypadku modyfikacji dotychczasowego katalogu przypisanych sołectwu zadań statutowe regulacje zostaną aktualne, nie rodząc przy tym konieczności dokonywania zmian. Dodanie wyrażenia "w szczególności" nie miało na celu stworzenia możliwości przekazania innemu organowi upoważnienia do określenia innych zadań w drodze aktu innego niż statut, a miało na celu zachowanie aktualności statutu w przypadku przesunięć zadań publicznych między organami (w przypadku zmiany stanu prawnego). Odnośnie naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. Rada podniosła, że przepis ten nie jest regulacją kompletną, pozostawiając możliwość doprecyzowania kwestii związanych z kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Podtrzymując stanowisko, że w Zebraniu Wiejskim powinni uczestniczyć tylko mieszkańcy mający czynne prawo wyborcze. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r. sygn. II OSK 588/20. Organ podniósł także, że przyznanie organowi uchwałodawczemu Sołectwa tj. Zebraniu Wiejskiemu, kompetencji wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest konsekwencją uznania, że Zebranie Wiejskie tworzą mieszkańcy uprawnieni do głosowania. Zatem skład tych gremiów pokrywa się. Odnośnie odwołania sołtysa i rady sołeckiej - organ podniósł, że powinno się ono dokonywać w taki sam sposób jak powołanie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd I instancji podkreślił, że Rada Miejska w [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła uprzednio konsultacji z mieszkańcami sołectwa [...], którego statut uchwaliła. W przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę oraz na żądanie Sądu dokumentach nie ma żadnego dowodu potwierdzającego dokonanie tej czynności. W ocenie Sądu nie jest takim dowodem sam zapis o przeprowadzonych konsultacjach, który znajduje się w protokole posiedzenia Rady Miejskiej. Sąd zwrócił uwagę, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w [...] z 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy [...] (opubl. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2007 r. Nr 72 poz. 1178), stanowiąca akt prawa miejscowego - czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co jak wykazano stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w [...] wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak rozpoznania sprawy w zakresie w jakim domagała się strona skarżąca. Prokuratura, formułując konkretne zarzuty skargi czyli zarzuty dotyczące treści uchwały, a poprzestanie na rozstrzygnięciu opartym na zarzucie niepodniesionym w skardze czyli na zarzucie braku zastosowania przez organ art. 35 ust. 1 u.s.g.; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie przez organ przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. w postaci braku przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami sołectwa [...] mających poprzedzać podjęcie uchwały w sprawie statutu tego sołectwa, w sytuacji kiedy uchwała została wydana po rzeczywistych konsultacjach z mieszkańcami, czyli przy zastosowaniu i wypełnieniu dyspozycji art. 35 ust. 1 u.s.g.; 3) niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez brak oddalenia skargi na uchwałę, w sytuacji, gdy argumentacja organu przedłożona do niniejszej sprawy w zakresie spełnienia przesłanek art. 35 ust. 1 u.s.g., jak i w zakresie spełnienia dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 2, 3 i 5 u.s.g., art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. oddaje rzeczywisty stan sprawy i tym samym powinna skutkować nieuwzględnieniem skargi Prokuratora i jej oddaleniem II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe uznanie, iż przeprowadzone w sprawie statutu sołectwa [...] konsultacje nie odpowiadają hipotezie ww. przepisu a wręcz, że brak jest tych konsultacji, 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 3 pkt 2, 3 i 5, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wadliwe uznanie, iż treść uchwały w zakreślonych obszarach nie musi podlegać rozpatrzeniu przez Sąd. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o dopuszczenie - w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. - dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów w postaci kopii obwieszczenia Burmistrza [...] z 25 maja 2011 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie [...] w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego, wyciąg ze strony podmiotowej BIP publikującej Obwieszczenie Burmistrza [...] w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie [...] w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego, kopii protokołu z zebrania wiejskiego sołectwa [...] z 14 czerwca 2011 r., kopii listy obecności z ww. zebrania, kopii uchwały zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa [...] z 14 czerwca 2011 roku w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] na okoliczność przeprowadzenia konsultacji poprzedzających uchwalenie statutu sołectwa oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 lipca 2021 r. sygn. akt: II SA/Bd 501/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżony wyrok ewentualnie o rozpoznanie skargi przez Sąd II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały polegającej na przyjęciu, że jej podjęcie nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami przeprowadzonymi z mieszkańcami, stosownie do wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z 29 września 2011 r. nr XI/83/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. z 2011 r. Nr 242, poz. 2270) nie została podjęta po przeprowadzeniu rzeczywistych konsultacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wprawdzie miały miejsce jakieś konsultacje poprzedzające podjęcie tej uchwały, ale nosiły one znamiona pozorności i nie polegały na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian oraz wyrażeniu przez nich opinii w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać za przeprowadzenie konsultacji w trybie art. 35 ust. 1 u.s.g. zaopiniowania projektu uchwały na zebraniu wiejskim, a sam projekt podjętej uchwały nie był udostępniony mieszkańcom. Tym samym mimo obowiązywania na terenie tej Gminy uchwały Rady Miejskiej w [...] z 27 kwietnia 2007 r. nr VII/60/07 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy [...] (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. z 2007 r. Nr 72, poz. 1178) zwanej dalej uchwałą o konsultacjach, nie zastosowano się do jej treści. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się strona skarżąca kasacyjnie, która trafnie podniosła, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały z 29 września 2011 r. nr XI/83/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] zostało poprzedzone konsultacjami przeprowadzonymi zgodnie z wymaganiami obowiązującej wówczas uchwały Rady Miejskiej w [...] o konsultacjach. Zgodnie z § 4 lit. a uchwały o konsultacjach, konsultacje w przypadku, gdy ich wymóg wynikał z przepisów ustawy, zobowiązany był zarządzić Burmistrz [...]. Jak wynika z akt sprawy, 25 maja 2011 r. Burmistrz [...] zarządził przeprowadzenie konsultacji w celu zaopiniowania zmian Statutu Sołectwa [...] przez Zebranie Wiejskie wyznaczone na dzień 14 czerwca 2011 r. na godz. 18.00 w świetlicy wiejskiej (akta sądowe sprawy, karta nr 69). Ogłoszenie o Zebraniu Wiejskim obejmuje informacje wymagane § 7 ust. 2 uchwały o konsultacjach, tj. określenie przedmiotu konsultacji oraz miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia zebrania. Formą przeprowadzenia konsultacji, zgodnie z § 5 uchwały o konsultacjach, były zebrania wiejskie lub ogólne zebrania mieszkańców osiedli, a więc organy stanowiące w sołectwach i osiedlach. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały o konsultacjach, ogłoszenie o zebraniu powinno być dokonane co najmniej 7 dni przed jego terminem poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...]. Z akt sprawy wynika, że takie obwieszczenie zostało zawieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] 25 maja 2011 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 69). W tym samym dniu zostało także opublikowane takie obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Jak wynika z akt sprawy Zebranie Wiejskie w Sołectwie [...] odbyło się 14 czerwca 2011 r. w świetlicy wiejskiej i wzięło w nim udział 15 mieszkańców (akta sądowe sprawy, karty nr 71-73). Taka liczba uczestników tego zebrania nie powinna stanowić przeszkody przed uznaniem, że zebranie to stanowiło formę konsultacji społecznych. Zgodnie bowiem z § 8 uchwały o konsultacjach, zebranie jest ważne bez względu na liczbę uczestniczących osób uprawnionych do udziału w nim. Zebraniu Wiejskiemu Sołectwa [...] 14 czerwca 2011 r. przewodniczyła Sekretarz Gminy, która przedstawiła zebranym projekt uchwały w sprawie uchwalenia Statutu tego Sołectwa wraz z wyszczególnieniem proponowanych zmian. Jak wynika z protokołu sporządzonego z obrad tego Zebrania Wiejskiego, po przedstawieniu projektu Statutu i proponowanych zmian w stosunku do wcześniejszego Statutu, nastąpiło wspólne przeanalizowanie przebiegu granic Sołectwa, sprawdzono numery porządkowe nieruchomości oraz dane dotyczące osób zameldowanych. Sołtys tego Sołectwa potwierdziła poprawną granicę Sołectwa [...]. Następnie poddano projekt uchwały pod głosowanie i mieszkańcy obecni na Zebraniu Wiejskim jednomyślnie (15 głosów "za", przy braku głosów wstrzymujących się i przeciwnych) przyjęli projekt tej uchwały. Taki przebieg zebrania wiejskiego realizował wymagania wynikające z § 9 i § 10 uchwały o konsultacjach. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 ww. uchwały takie zebranie otwierał i prowadził przewodniczący zebrania, który musiał być przedstawiciel organu zarządzającego konsultacje. W tej sprawie przedstawicielem Burmistrza [...] była Sekretarz Gminy. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały o konsultacjach, przewodniczący zebrania obowiązany był do poinformowania mieszkańców o sprawie będącej przedmiotem konsultacji i możliwych rozwiązaniach, co także miało miejsce na Zebraniu Wiejskim w Sołectwie [...] 14 czerwca 2011 r. Formę dyskusji stanowiło wyjaśnienie wątpliwości dotyczących opisanych powyżej kwestii przebiegu granic, numerów porządkowych nieruchomości i osób zameldowanych, co stanowi spełnienie § 9 ust. 3 uchwały o konsultacjach. Zgodnie z § 10 tejże uchwały opinię w sprawie poddanej konsultacji mieszkańcy wyrażają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Ten wymóg konsultacji w Gminie [...] także został spełniony. W aktach sprawy znajduje się tak podjęta uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] wraz z uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej bez wymaganych art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji. Skoro, jak zostało to wykazane, konsultacje z mieszkańcami Sołectwa [...] zostały przeprowadzone przed podjęciem 29 września 2011 r. przez Radę Miejską w [...] uchwały nr XI/83/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] i został zachowany tryb ich przeprowadzenia zgodnie z uchwałą o konsultacjach obowiązującą na ternie tej Gminy, to wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał tak przeprowadzone konsultacje za pozorne i niewystarczające. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola uchwały o konsultacjach. Tym samym Sąd pierwszej instancji powinien jedynie w tym zakresie ocenić, czy konsultacje zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą w Gminie [...] uchwałą. Uchwała o konsultacjach z 2007 r. jako akt prawa miejscowego, była w tej sprawie wiążąca tak dla organów Gminy [...], jak i jej mieszkańców a tym samym przeprowadzenie konsultacji w innym trybie niż wynikało to z tej uchwały stanowiłoby istotne naruszenie prawa. W związku z tym należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów zawartych w skardze ani też nie skontrolował zaskarżonej uchwały ograniczając się jedynie do wadliwej oceny braku poprzedzenia podjęcia zaskarżonej uchwały konsultacjami społecznymi z mieszkańcami Sołectwa [...]. Będąc, stosownie do powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a., związany granicami sprawy, a nie zarzutami i wnioskami skargi, Sąd pierwszej instancji sprawy tej w istocie nie rozpoznał. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skoro Sąd pierwszej instancji ograniczył się w tej sprawie jedynie do wadliwej kontroli przeprowadzenia konsultacji i pominął rozpoznanie sprawy, to zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie mógł rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ ich ocena prowadziłaby do kontroli, której nie dokonał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Tym samym rozpoznanie pozostałych zarzutów na tym etapie sprawy jest przedwczesne, ponieważ pozbawiłoby strony możliwości kontroli tak wydanego wyroku. Taki tryb procedowania, polegający na uchyleniu wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w przypadku braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, jest w pełni akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6577/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r. sygn. akt III FSK 3207/21; wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3880/21). Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym w punkcie drugim wyroku wniosek Rady Miejskiej w [...] dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od prokuratora został oddalony.