III OSK 7160/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Łd 17/21 odrzucające skargę A. B. na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie realizacji pkt 3 porządku obrad XXVI sesji Sejmiku Województwa [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 21 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Łd 17/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę A. B. na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie realizacji pkt 3 porządku obrad XXVI sesji Sejmiku Województwa [...] (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu A. B. kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że brak jest kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na "bezczynność" Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie realizacji punktu 3 porządku obrad XXVI sesji Sejmiku Województwa [...]. Bezczynności tej nie sposób zakwalifikować na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., jako że przepisy te odwołują się do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. oraz do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę, że kognicja sądu administracyjnego może wynikać także z przepisu szczególnego, jakim jest art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1668), dalej jako "u.s.w.", dopuszczający skargę na niewykonanie przez organ samorządu województwa czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych, naruszających prawa osób trzecich. Jednak bezczynność skarżona na podstawie tego przepisu nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem w tego rodzaju sprawie nie ma także zastosowania art. 149 p.p.s.a., w oparciu o który wnioski skargi sformułowała strona skarżąca. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie można a priori odrzucić możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu województwa w zakresie działań, które w świetle prawa dokonywane mają być obligatoryjnie. W pojęciu zaś "czynności" mieszczą się jak się wydaje wszystkie działania organów samorządowych wykonujących swoje ustawowe zadania. W oparciu o omawiany przepis zaskarżeniu podlega także podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Jednakże art. 91 ust. 2 u.s.w. nakazuje uznać, że skoro kompetencja sądu ogranicza się do nakazania organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, to rozstrzygnięcie takie możliwe jest jedynie w przypadkach gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie podjąć zarządzenie zastępcze. Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, że organ zrealizował uprawnienie grupy radnych sejmiku i zwołał na ich wniosek nadzwyczajne posiedzenie z zaproponowanym porządkiem obrad. Brak jest przepisu prawa materialnego nakładającego na sejmik obowiązek wysłuchania i udzielenia głosu osobom spoza sejmiku, a zatem w tym zakresie nie sposób mówić ani o obowiązku sejmiku ani o uprawnieniu skarżącego wynikającym z przepisów prawa. W takim stanie rzeczy strona skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność organu województwa. Nie został naruszony interes prawny skarżącego, radnego sejmiku województwa, ponieważ zarzucona przez niego bezczynność nie godzi w sferę prawną skarżącego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżący powołał się na to, że informacje udzielone przez przedstawicieli związku międzygminnego na temat instalacji przetwarzania odpadów stanowią ważną dla mieszkańców województwa [...] kwestię, a także na interes ekonomiczny mieszkańców Ł., natomiast nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy niewysłuchaniem przedstawicieli Związku Międzygminnego "[...]" a naruszeniem jego indywidualnego interesu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. B., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 21 ust. 8 u.s.w. w zw. z art. 21 ust. 7 u.s.w. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w skutek błędnego uznania, że przedmiotu skargi nie stanowi czynność organu samorządu województwa nakazana prawem, co skutkowało odrzuceniem skargi, 2. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 2, 7, 45 ust. 1, 171 ust. 1 i 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że zaskarżona czynność organu samorządu województwa nie podlega kontroli sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem skargi, 3. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że przedmiotem skargi mogą być tylko takie czynności organu samorządu województwa ze sfery administracji publicznej nakazanej prawem, w których organ nadzoru może podjąć przewidziane prawem działanie, co skutkowało odrzuceniem skargi, 4. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie w skutek błędnego uznania, że zaskarżona czynność nie oddziałuje w sposób bezpośredni na prawa lub uprawnienia skarżącego, co skutkowało odrzuceniem skargi, 5. art. 149 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w skutek błędnego przyjęcia, że sąd administracyjny nie może zastosować środków opisanych w tym przepisie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 u.s.w. Ponadto A. B. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 6. art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust.1 u.s.w. w zw. z art. 21 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 7 u.s.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja punktu porządku obrad sesji nadzwyczajnej sejmiku województwa nie stanowi czynności nakazanej prawem, więc sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotu skargi, podczas gdy z treści tych przepisów nie można wyprowadzić takiego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych nakazuje ich łączne rozpoznanie. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 ze zm., dalej jako "u.s.w.") w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Istota sporu sprowadza się przy tym do oceny, czy skarżący - będący radnym województwa - może przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynić bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie realizacji porządku obrad sesji tego Sejmiku. Przypomnieć należy, że [...] stycznia 2021 r. grupa radnych Sejmiku Województwa [...], w tym skarżący, złożyła wniosek na podstawie art. 21 ust. 7 u.s.w. o zwołanie sesji nadzwyczajnej Sejmiku. We wniosku zamieszczono porządek obrad sesji, w tym pkt 3 przewidujący wystąpienie przedstawicieli Związku Międzygminnego "[...]" na temat sposobu procedowania powołania należącej do niego regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Sesja nadzwyczajna odbyła się [...] lutego 2021 r. Bezczynności organu A. B. upatruje w tym, że organ, na skutek wniosku formalnego zgłoszonego przez jednego z radnych o nieudzielenie głosu osobom trzecim spoza składu Sejmiku, postanowił pominąć ten punkt porządku obrad pomimo sprzeciwu wnioskodawców. Natomiast organ przedstawił w odpowiedzi na skargę stanowisko, w myśl którego nie doszło do bezczynności, albowiem sesja nadzwyczajna odbyła się zgodnie z wnioskiem, zaś z dosłownego brzmienia wniosku o zwołanie sesji nie wynikało, że głos będą zawierały inne osoby niż parlamentarzyści. Organ zwrócił także uwagę, że interes prawny skarżącego nie został naruszony stosownie do wymogów ustawowych. W sprawie nie jest sporne, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo doszedł do wniosku o braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a. Natomiast sporne pozostaje, czy skarga A. B. podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisu szczególnego, jakim jest art. 91 ust. 1 u.s.w. Przepis ten dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Co istotne, odpowiednio stosuje się art. 90 ustawy, przewidujący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie art. 90 ust. 1 u.s.w. oznacza, że w celu wywiedzenia skargi na podstawie art. 91 u.s.w. konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, co podkreślono w postanowieniu tego Sądu z 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 4685/21, LEX nr 3226436, że legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność faktyczną albo prawną organu samorządu województwa, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., posiada tylko podmiot, którego prawo zostało naruszone. Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Z uwagi na podobieństwo art. 91 u.s.w. do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym przy interpretacji pierwszego ze wskazanych przepisów można odwołać się do poglądów i orzecznictwa dotyczącego przepisów o samorządzie gminnym. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się bowiem, że "Artykuły 90 oraz 91 u.s.w. mają swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), stąd też przy wykładni komentowanej ustawy w tym zakresie - zakładając analogiczny cel wskazanych regulacji - można się odwołać do zdecydowanie bogatszego dorobku judykatury i doktryny istniejącego na gruncie samorządowych ustaw gminnej i powiatowej" (tak: A. Faruga (w:) Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, art. 90, art. 91.). W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101a u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Na gruncie powyższych rozważań powstaje pytanie, czy bezczynność organu w zakresie realizacji porządku obrad sesji sejmiku województwa narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, będącego radnym tego sejmiku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Interpretując art. 91 ust. 1 u.s.w. należy mieć na względzie konieczność rozgraniczenia praw i obowiązków jednostki będącej osobą fizyczną od praw i obowiązków członka danego organu kolegialnego. Czynności radnego sejmiku wojewódzkiego są zasadniczo podejmowane nie w interesie własnym tego radnego, a w interesie publicznym (interesie mieszkańców wspólnoty samorządowej). Radny zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.w. powinien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej województwa, a z treści ślubowania, określonego w art. 22 ust. 1 u.s.w., wynika, że swoje obowiązki ma traktować rzetelnie i sumiennie. Czynności podejmowane przez radnego w interesie publicznym nie wchodzą w zakres jego interesu prawnego. Jak wskazano powyżej, interes ten ma charakter zindywidualizowany, a zatem odnoszący się wprost do pozycji prawnej danego podmiotu. Przy czym rozstrzygnięcia sejmiku województwa mogą być dwojakiego typu. Po pierwsze, mogą one wprost odnosić się do interesu prawnego poszczególnych radnych. Można w tym miejscu odwołać się do wyroku NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2422/19 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie powołania składu osobowego Komisji [...]. Sąd uznał skargę za dopuszczalną, albowiem sprawa dotyczyła niepowołania skarżącego w skład komisji Sejmiku. O ile można uznać za dopuszczalną skargę na regulacje Sejmiku odnoszące się do osobistego statusu skarżącego jako radnego, o tyle w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odmienną. Niezrealizowanie porządku obrad polegające na niedopuszczeniu do wystąpienia przedstawicieli Związku Międzygminnego "[...]" w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną skarżącego. A. B. składając wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej Sejmiku działał w ramach wykonywanego mandatu i w interesie publicznym. Wysłuchanie przedstawicieli Związku Międzygminnego "[...]" miało dotyczyć sposobu procedowania powołania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Konsekwentnie pkt 3 porządku obrad XXVI sesji Sejmiku Województwa [...] nie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Co więcej, na przeszkodzie interpretacji przedstawionej w skardze kasacyjnej stoi także fakt, że zgodnie z art. 21 ust. 7 u.s.w. wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej Sejmiku może być zgłoszony przez co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa. Uprawnienie do złożenia przedmiotowego wniosku zawierającego określony porządek obrad nie przysługuje zatem skarżącemu indywidualnie. Przechodząc dalej, podzielić jednak należy wywody skargi kasacyjnej w zakresie uznania, że realizacja pkt. 3 porządku obrad XXVI sesji Sejmiku Województwa [...] stanowi "wykonanie czynności nakazanych prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w. Trafne jest stanowisko, że skoro do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie wnioskowym wymagana jest zgoda wnioskodawcy (art. 21 ust. 8 u.s.w.), to obowiązkiem organu jest realizacja porządku obrad złożonego wraz z wnioskiem o zwołanie sesji na podstawie art. 21 ust. 7 u.s.w. Uwzględniając gwarancyjny charakter powyższych przepisów, powinny one być wykładane w duchu poszanowania parlamentaryzmu i uprawnień radnych sejmiku. Interpretacja dopuszczająca pominięcie punktu obrad zgłoszonego w trybie art. 21 ust. 7 u.s.w., bez zgody wnioskodawcy, przekreślałaby znaczenie tego przepisu, stanowiącego instrument mający na celu zapewnienie pola do debaty publicznej w ramach organu jednostki samorządu terytorialnego. Rację ma pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazując, że w razie przyjęcia interpretacji przeciwnej każdy przedmiot sesji nadzwyczajnej zwoływanej z inicjatywy grupy mniejszościowych radnych mógłby nie dojść do skutku, gdyż większość radnych mogłaby bez żadnych konsekwencji przegłosować wniosek formalny w przedmiocie pominięcia wszystkich punktów porządku obrad sesji nadzwyczajnej. Ustawodawca po to uzależnił możliwość zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej od zgody wnioskodawców, aby zapewnić im ochronę przed większością radnych. Przyjęcie przeciwnej wykładni prowadziłoby do wniosku, że ochrona ma wyłącznie charakter iluzoryczny, co kłóci się z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Powyższe ustalenie nie zwalnia jednak skarżącego z obowiązku wykazania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes ten lub uprawnienie nie zostały naruszone, albowiem przedmiotem pkt. 3 obrad ww. sesji uczyniono kwestię niezwiązaną z sytuacją prawną skarżącego, jako osoby fizycznej albo jako radnego Sejmiku. W takim stanie rzeczy prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że interes prawny w zaskarżeniu bezczynności sejmiku posiada tylko podmiot, który wykaże, że bezczynność ta godzi w jego sferę prawną - tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Podobnie podzielić należy zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, iż informacje, jakie miały zostać przedstawione w ramach pkt. 3 obrad miały stanowić kwestię ważną dla mieszkańców województwa [...], a także kwestię wpływającą na interes ekonomiczny mieszkańców Łodzi. Natomiast skarżący nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy niewysłuchaniem przedstawicieli Związku Międzygminnego "[...]" a naruszeniem jego indywidualnego interesu. Reasumując, o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w odniesieniu do skarżącego będącego radnym sejmiku województwa można mówić wówczas, gdy bezczynność sejmiku województwa dotyczy czynności odnoszącej się do osobistego statusu skarżącego jako radnego. Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutów 1 – 4 oraz 6 skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 2, 7, 45 ust. 1, 171 ust. 1 i 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., odrzucając skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone postanowienie było prawidłowe, zważywszy, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia stosownie do treści art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w skutek błędnego przyjęcia, że sąd administracyjny nie może zastosować środków opisanych w tym przepisie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest niewątpliwie art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Przepisem określającym środki podlegające zastosowaniu przez sąd administracyjny jest zatem art. 91 ust. 2 u.s.w., w myśl którego w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Przy czym wyłączone jest zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wprost, ponieważ zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu ma on zastosowanie w ramach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a. Zagadnienie zastosowania art. 149 p.p.s.a. w drodze analogii było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2728/15, LEX nr 2081163, stwierdził, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. "nie może bowiem polegać na zastosowaniu ogólnego przepisu art. 149 p.p.s.a., który dotyczy skarg na bezczynność. Przepis ten jak już wskazano wyżej, dotyczy bowiem tylko bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia administracyjnego lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.)". Podzielając powyższy pogląd w całości, należy stwierdzić że brak jest podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. także w drodze analogii. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.