I GSK 1418/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie; 2. M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 446/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 446/21, w wyniku rozpoznania skargi M. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. – w punkcie 1. – uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w Choszcznie z [...] listopada 2020 r. nr [...] w zakresie nałożenia sankcji; w punkcie 2. – uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR w Choszcznie z [...] listopada 2020 r. nr [...] w zakresie nałożenia sankcji; w punkcie 3. – w pozostałym zakresie skargę oddalił; w punkcie 4. – zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła skarżąca oraz Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie (dalej: Prokurator), którzy zaskarżyli wyrok w części oddalającej skargę, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części, w jakiej odmówiono skarżącej przyznania płatności. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 r. ze zm.; dalej: ppsa) – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013), poprzez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej, polegającą na przyjęciu, że plantacje drzewek przeznaczonych do wycięcia lub przesadzenia w donicę nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów. Z kolei Prokurator zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 lit. g) i lit. j) rozporządzenia 1307/2013, przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że plantacja choinek bożonarodzeniowych nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013, z uwagi na fakt, że nie przynosi ona powtarzających się plonów, a nadto nie jest szkółką w rozumieniu przepisów unijnych i krajowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków przeciwnych. Organ nie złożył odpowiedzi na skargi kasacyjne. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o zadanie pytania prejudycjalnego: Czy art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia 1307/2013 należy rozumieć w ten sposób, że: a) zarówno szkółki, jak i zagajniki o krótkiej rotacji nie zaliczają się do zbioru "upraw niepodlegających płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się zbiory" czy też w ten sposób, że: b) szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji nie zaliczają się do zbioru "upraw niepodlegających płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się zbiory", ale mimo to tego na mocy decyzji ustawodawcy zalicza się je do "upraw trwałych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesione skargi kasacyjnej oparte zostały jedynie na przesłance z art. 174 pkt 1 ppsa, a więc naruszeniu prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 lit. g) i j) rozporządzenia 1307/2013. Przypomnieć należy, że spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania przez organ płatności JPO do powierzchni działek rolnych na których znajduje się plantacja drzewek bożenarodzeniowych (choinki) nakierowana na pozyskiwanie drzew ciętych i gałęzi. WSA oddalając skargę podzielił pogląd organów o niekwalifikowalności powierzchni działek, zadeklarowanych przez skarżącą do JPO w 2019 r. WSA uznał za prawidłową ocenę organu, który nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że plantację choinek należy uznać za uprawę trwałą, gdyż zbliżona jest do szkółki. Skarżąca wskazała, że kupuje gotowe sadzonki, uprawia drzewa i je sprzedaje. Oświadczyła, że sprzedaje choinki z bryłą korzeniową (w doniczkach) lub cięte. Jej uprawa w 93% nakierowana jest na pozyskanie drzewek z bryłą korzeniową, przesadzanych do donic oraz w 7% nakierowana jest na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi. WSA stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że plantacja choinek skarżącej nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013, tj. nie jest uprawą, dającą powtarzające plony i nie jest szkółką, ani zagajnikiem o krótkiej rotacji. Tym samym skarżącej nie należy się płatność JPO. Skarżąca wyjaśniła, że we wniosku wybrała opcję "szkółka" z uwagi na brak opcji "inna uprawa". Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, lecz nie o profilu szkółkarskim, gdyż nie pozyskuje materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów. Uprawia choinki w celach handlowych do wycięcia lub przesadzenia w donicę jako ozdoby domu w okresie świąt Bożego Narodzenia. WSA stwierdził, że plantacja choinek, choć może zajmować grunty przez okres pięciu lat lub dłużej, lecz nie daje powtarzających się zbiorów, a oba te elementy muszą wystąpić łącznie. Formułując zawarty w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazali, że powyższa wykładnia art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013 jest nieprawidłowa. Plantacje choinek dają bowiem powtarzające się zbiory w postaci samej rośliny. Fakt, że roślina może być "zbiorem", jest zaś niesporny, inaczej bowiem do kategorii upraw trwałych nie zostałyby zaliczone wyraźnie przez ustawodawcę szkółki, gdzie "zbiorem" są sadzonki. Na takiej samej zasadzie "powtarzające się zbiory" dają choinki, wycinane bądź wyjmowane z ziemi wraz z bryłą, bowiem w miejscu usuniętej rośliny pojawia się nowo posadzone drzewko. Na potwierdzenie swoich racji skarżąca powołała stanowisko WSA w Szczecinie zawarte w wyroku z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 740/20, w którym przyjęto, że "jeżeli szkółka może dawać powtarzający się plon, gdyż w miejscu jednej rośliny może wyrosnąć nowo posadzona kolejna roślina, to dokładanie to samo należy odnieść do plantacji drzewek przeznaczonych do wycięcia, albowiem w miejscu drzewka wyciętego pojawia się nowo posadzone drzewko, które również stanowi "powtarzający się plon" i dalej: "Tym bardziej, zdaniem Sądu za powtarzający się plon należałoby uznać również same gałęzie pozyskane/odcięte od żywych drzewek, przeznaczone dla celów dekoracyjnych, szczególnie gdy takie drzewko w dalszym ciągu mogłoby dawać kolejny ("powtarzający się plon") w postaci następnych gałęzi". Powyższy wniosek potwierdza, zdaniem skarżących kasacyjnie, również fakt, że w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 2018/1874 z dnia 29 listopada 2018 r. (Dz. Urz. UE L 306/14) wprost wskazano, że plantacje choinek bożonarodzeniowych zaliczają się do upraw trwałych. Przedmiotowe rozporządzenie (dotyczące danych dotyczących gospodarstw rolnych, które mają być dostarczane na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) 2018/1091) w załączniku nr 1 określa kody informacji statystycznych dotyczących gospodarstw rolnych. Kod CLND 054 dotyczy upraw trwałych, określonych jako "Powierzchnia wszystkich drzew owocowych, wszystkich drzew cytrusowych, wszystkich drzew orzechowych, wszystkich drzew oliwkowych, wszystkich plantacji jagodowych i winnic i wszystkich innych upraw trwałych przeznaczonych do spożycia przez łudzi (np. herbata, kawa lub chleb świętojański) i do innych celów (np. szkółki roślin, plantacje choinek bożonarodzeniowych lub roślin wykorzystywanych do wyplatania i tkania, takich jak rattan czy bambus)". W oparciu o powyższe, zdaniem skarżących kasacyjnie, skoro wśród wymienionych przykładów "upraw trwałych" znalazły się plantacje drzewek bożonarodzeniowych, to wyraźnie implikuje to kierunek wykładni norm unijnych, również tych zawartych w rozporządzeniu 1307/2013. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie również skarżącej dotyczącej płatności na 2018 r., w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, wypowiedział się w wyroku z 24 września 2021 r. sygn. akt I GSK 300/21. Poglądy w zawarte w przywołanym wyroku skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela i przyjmuje jako własne. W związku z tym Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 4 ust. 1 lit. g) i j) rozporządzenia 1307/2013 poprzez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej, polegającą na przyjęciu, że plantacje drzewek przeznaczonych do wycięcia lub przesadzenia w donicę nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów, czy też – jak wskazuje Prokurator – że plantacja choinek bożonarodzeniowych nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013, z uwagi na fakt, że nie przynosi ona powtarzających się plonów, a nadto nie jest szkółką w rozumieniu przepisów unijnych i krajowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków przeciwnych, są niezasadne. Wskazać należy, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie 1307/2013 w art. 4 ust. 1 podaje następujące definicje : e) "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe; g) "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się zbiory, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji; j) "szkółki" oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia: - szkółki winorośli oraz podkładek; - szkółki drzew i krzewów owocowych; - szkółki roślin ozdobnych; - komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego; - szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki; k) "zagajnik o krótkiej rotacji" oznacza obszar obsadzany określonymi przez państwa członkowskie gatunkami drzew objętymi kodem CN 0602 90 41, do których należą zdrewniałe uprawy wieloletnie, których korzenie lub podstawy łodyg pozostają w glebie po zbiorach, wraz z nowymi pędami wschodzącymi w następnym sezonie, o maksymalnym cyklu zbioru, który ma zostać określony przez państwa członkowskie. Ze wskazanej w art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013 definicji uprawy trwałej wynika, że oznacza ona uprawę niepodlegającą płodozmianowi, inną niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, która zajmuje grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i daje powtarzające się plony. Do uprawy trwałej zaliczone zostały też szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji, których definicje zawarto w dalszych jednostkach art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Skoro nie ulega kwestii, że plantacja choinek, może zajmować grunty przez okres pięciu lat lub dłużej, to czy jest uprawą trwałą w rozumieniu powyższego przepisu istotne jest to, czy spełnia drugi konieczny warunek uprawy trwałej, a zatem czy daje powtarzające się plony bowiem oba te elementy muszą wystąpić łącznie. W tym miejscu zasadniczego znaczenia nabiera pojęcie powtarzającego się plonu, który daje uprawa. Według Słownika Języka Polskiego plon to wynik uprawy (owoce, ziarno), żniwo, jak też miara wydajności roślin uprawnych (zebrane np. z 1 ha). W przypadku plantacji choinek, ich uprawa nie daje powtarzających się plonów jako wyniku uprawy, bowiem o ile drzewka będą zajmować grunt przez pięć lat i dłużej to po ich wycięciu nie można otrzymać ponownych plonów. Faktu, że w miejsce wyciętej choinki skarżąca sadzi inne drzewo oraz że pozyskuje ścięte gałęzie z rosnących drzew nie da się, jak trafnie przyjął WSA, zakwalifikować jako uzyskiwanie powtarzającego się plonu z uprawy drzewek przeznaczonych do wycięcia i sprzedaży. Również porównanie plantacji drzew do wycięcia ze szkółką (co do powtarzającego się plonu w postaci sadzonki) jest o tyle nietrafione ze względu na to, że art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013 uprawę trwałą definiuje poprzez czas uprawy niepodlegający płodozmianowi i powtarzający się plon, wliczając do upraw trwałych szkółki, co oznacza, że takich samych zasad nie można odnieść do plantacji drzewek przeznaczonych do wycięcia lub przesadzenia wraz z bryłą korzeniową, która szkółką nie jest. Powyższej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia też podnoszony przez skarżących kasacyjnie argument, iż w załączniku nr 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2018/1874 z dnia 29 listopada 2018 (Dz. Urz. UE L 306/14), określającym kody informacji statystycznych dotyczących gospodarstw rolnych, w kodzie CLND 054 (dotyczącym upraw trwałych) – wymieniono plantację drzewek bożonarodzeniowych. Przedmiotowe rozporządzenie dotyczyło bowiem zagadnień statystycznych podlegających ujawnieniu w 2020 r., a sam fakt objęcia różnych upraw stosownymi kodami w celach statystycznych nie przesądza, iż wszystkie one kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie zachodziła konieczność skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE o wskazanej w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. treści. Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty wskazane w skargach kasacyjnych przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o ich oddaleniu.