I OSK 1984/21

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 480/21 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu ponaglenia na bezczynność Prezydenta Miasta Łomża 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz N. Sp. z o.o. w W. kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., II SA/Bk 480/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu ponaglenia na bezczynność w przedmiocie wykupu lub zamiany nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", przez uznanie, że zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 66 § 3 k.p.a.; 2. "art. 151 przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona". Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. [...] Sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przybliżając stan faktyczny sprawy wypada wskazać, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość [...] Sp. z o.o. w W., położona w Ł. u zbiegu ulic Z., P. i W., oznaczona jako działki nr [...], nr [...], Spółka ta uznał, iż obniżona została wartość jej nieruchomości. Spowodowało to sformułowanie przez ww. Spółkę, wobec Prezydenta Miasta Ł., alternatywnie trzech żądań, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Spółka domaga się odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości albo przyznania nieruchomości zamiennej. Skarżąca Spółka kilkukrotnie wzywała Prezydenta Miasta Ł. do zaspokojenia zgłoszonego żądania, na co nie uzyskała odpowiedzi. Doprowadziło to do wniesienia przez Spółkę nieskutecznego wniosku o zawezwanie Miasta Ł. do próby ugodowej przed sąd powszechny, a ostatecznie także do wniesienia ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na bezczynności Prezydenta Miasta Ł. w sprawie realizacji obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 9 u.p.z.p. Ocena sposobu załatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ww. ponaglenia stała się przedmiotem wyrokowania Sądu I instancji, zaskarżonego badaną skargą kasacyjną. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada dostrzec trafność konstatacji organu, iż zgodnie z art. 37 ust. 10 u.p.z.p., spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 u.p.z.p., rozstrzygają sądy powszechne, a zatem sprawa zgłoszonego żądania Spółki nie ma charakteru sprawy administracyjnej lecz cywilnej. Organ nie zauważa jednak, iż w niniejszej sprawie nie rozstrzyga w odniesieniu do żądań, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.g.n., ale wobec ponaglenia, w związku z zarzucaną bezczynnością w załatwieniu ww. żądań. Trafnie dostrzega to Sąd I instancji wskazując, w kontekście możliwych sposobów załatwienia wniesionego ponaglenia, na specyfikę prawną tej instytucji. Ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., wszczyna co prawda sprawę administracyjną, ale jej przedmiotem pozostaje wyłącznie ocena terminowego załatwienia sprawy toczącej się przed organami administracji. Ma ona zatem charakter wyłącznie procesowy. Ponaglenie nie rozstrzyga o materialnych uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania administracyjnego, a tym samym nie jest materialną sprawą administracyjną. Z uwagi na swą specyfikę, ponaglenie winno zostać rozpoznane w sposób wskazany w art. 37 § 6 k.p.a., i to także wtedy, gdy wniosek (podanie) strony inicjujące postępowanie, w ramach którego zarzucana jest bezczynność organu, może nie stanowić sprawy administracyjnej. Przepis art. 37 § 6 k.p.a. stanowi, iż organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1), zaś w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 6 pkt 2). W sytuacji stwierdzenia, iż ponaglenie wniesione zostało w sprawie, która nie ma charakteru materialnej sprawy administracyjnej, organ wyższego rzędu winien na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. wydać postanowienie wskazujące, że organ nie dopuścił się zarzucanej bezczynności, bowiem brak jest sprawy administracyjnej w przedmiocie zgłoszonych wobec organu żądań. Takie postanowienie kończy wypowiedź organów administracji w kwestii zarzucanego w ponagleniu nieterminowego działania w określonej sprawie. Postanowienie to nie jest zaskarżalne i tym samym nie podlega dalszej kontroli w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pośrednia ocena prawidłowości postanowienia podjętego wskutek rozpoznania ponaglenia możliwa będzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w razie wniesienia skargi na bezczynność organu (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 3092/19; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., II OSK 244/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wracając jednak do zasadniczego nurtu rozważań wypada wskazać, iż specyfika instytucji ponaglenia prowadzi do konstatacji, iż rozpoznając ów środek prawny organ winien zachować się w jeden ze sposobów, o których mowa w art. 37 § 6 k.p.a. Oczywiście ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 k.p.a. i organ winien domagać się uzupełnienia ewentualnych braków formalnych ponaglenia i zależnie od skutku uzupełnienia tych braków, stosować art. 64 k.p.a. Jakkolwiek jednak ponaglenie inicjuje sprawę przed organem administracji, to nie ma do niego zastosowania instytucja uregulowana w art. 66 § 3 k.p.a. Zwrot wniosku (podania) wniesionego do organu niewłaściwego, w okolicznościach, które są wskazane w tym przepisie, dotyczyć może spraw administracyjnych w materialnym rozumieniu tego pojęcia. Wniesienie ponaglenia nie wszczyna tego rodzaju sprawy. Zatem instytucja zwrotu podania uregulowana w art. 66 § 3 k.p.a. – z formalnego punktu widzenia – mogłaby dotyczyć wyłącznie wniosków skarżącej Spółki kierowanych do Prezydenta Ł. o wypłatę odszkodowania, wykupienie nieruchomości albo przyznanie nieruchomości zamiennej. W tej sytuacji nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia zaskarżonym wyrokiem art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 66 § 3 k.p.a. i art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Z kolei zarzut naruszenia "art. 151 przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona", nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, skoro autorka kasacji nie wskazała nawet nazwy ustawy, z której pochodzi tak oznaczony przepis. Kwestii tej nie wyjaśnia też uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym taki przepis w ogóle nie pojawia się. Ugruntowane jest natomiast zapatrywanie, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia, wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszone zostały zaskarżony wyrokiem i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania wykazanie także istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.