III OSK 6804/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1111/21 o odrzuceniu sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 22 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Warszawie z [...] marca 2021 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Dębem z [...] listopada 2020 r. w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę decyzję stanowił art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Odrzucając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że sprzeciw był niedopuszczalny, ponieważ sprzeciw może wnieść rozumiana formalnie strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, który brały lub ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. W tej sprawie sprzeciw został wniesiony przez spółkę, która w postępowaniu administracyjnym nie występowała jako strona. Oznacza to, że spółka niewątpliwie nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 50 § 1, art. 58 § 1, art. 64a w związku z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na uznaniu, że spółka nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia sprzeciwu, co doprowadziło do pominięcia rozważań w zakresie interesu prawnego spółki. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] marca 2021 r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie sprzeciwu przez Naczelny Sąd Administracyjny i w tym zakresie uchylenie w całości decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] marca 2021 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz związany z nim wniosek procesowy skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji z 22 lipca 2021 r. i rozpoznanie sprzeciwu. W tej sprawie nie doszło do rozpoznania sprzeciwu przez Sąd I instancji, ponieważ Sąd ten doszedł do przekonania, że sprzeciw został wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji do jego wniesienia i w związku z tym podlegał odrzuceniu. W tym też zakresie mogło zostać zakwestionowane postanowienie Sądu I instancji przez wniesienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do rozpoznania sprzeciwu, który nie został skutecznie wniesiony, nawet jeżeli uzna, że postanowienie odrzucające sprzeciw podlegało uchyleniu (co w tej sprawie nie miało miejsca). Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, zasadnicze znaczenie w tej sprawie miał zatem zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 50 § 1, art. 58 § 1, art. 64a w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie miała miejsce niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej z przyczyny podmiotowej, ponieważ sprzeciw wniósł podmiot, który nie był do tego legitymowany. Wniesienie sprzeciwu przez podmiot, który nie był stroną postępowania administracyjnego stanowi podstawę do jego odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na gruncie art. 64a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje tylko stronie postępowania administracyjnego, jeżeli jest ona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia. Podmiotowego zakresu korzystania z tej instytucji nie zmienia treść art. 64b § 1 p.p.s.a., który nakazuje odpowiednie stosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze. Oznacza to, że nie zmienia tego zakresu norma z art. 50 § 1 p.p.s.a., która określa podmioty uprawnione do wniesienia skargi. Odpowiednie stosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze odnosi się do formalnych, a nie podmiotowych wymogów sprzeciwu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r. II GSK 1092/20). W konsekwencji Sąd I instancji nie był uprawniony do badania interesu prawnego spółki do występowania w postępowaniu administracyjnym, ponieważ stwierdzenie, że spółka nie brała udziału w tym postępowaniu było wystarczające do odrzucenia sprzeciwu. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo zaznaczył, że uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania administracyjnego, ale nakłada na organ I instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym z uwzględnieniem właściwie określonego kręgu stron postępowania. Spółka ma więc możliwość wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym i dopiero ewentualne negatywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, będzie mogło być przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.