II OSK 2480/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 285/21 w sprawie ze skarg K. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 285/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy zrealizowanego na działkach nr [...],[...] i [...] w U., oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. K. i A. K., zaskarżając go w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że: a) postępowanie w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w S. o sygn. akt [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania, albowiem w sprawie prowadzonej przed ww. Sądem Rejonowym skarżący kasacyjnie oraz powód, [...], prowadzą negocjacje o prawo własności do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego, a zatem skarżący kasacyjnie ewentualnie uzyskają tytuł prawny do nieruchomości, b) uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia w sprawie z powództwa [...] o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem w zakresie działek oznaczanych numerami [...] i [...], położonych w U. nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu, z pominięciem istotnej kwestii dotyczącej możliwości ugodowego zakończenia sporu w zakresie cofnięcia roszczenia przez powoda i umorzenia postępowania, jak również w sprawie obecnie została sporządzona opinia biegłego sądowego geodety na potwierdzenie powierzchni zajętej przez skarżących nieruchomości, który to fakt również posiada istotne znaczenie dla oceny legalności, w tym kwestii dysponowania przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według stanu faktycznego i prawnego na datę orzekania, c) niewzięcie pod uwagę okoliczności, że to z inicjatywy skarżących kasacyjnie jako inwestorów zainicjowane zostało postępowanie w przedmiocie sprzedaży części lub całości nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [...], które to postępowanie również posiada istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, od której to decyzji organu uzależniona jest możliwość przedłożenia przez skarżących kasacyjnie stosownej dokumentacji w przedmiocie zalegalizowania budowy; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istota sporu sprowadza się do oceny zasadności zawieszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie przez K. K. i A. K. budynku na pobyt czasowy, zlokalizowanego na działkach o nr [...],[...] i [...] w U., podczas gdy uchylenie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r. dotyczyło naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz prawa do obrony i brak było podstaw prawnych do związania się wykładnią prawa nieokreśloną przez NSA, a skarga dotyczy oceny legalności postanowienia z [...] marca 2020 r., wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., a nie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., który uprzednio zawiesił postępowanie administracyjne, a zatem wydał rozstrzygnięcie na korzyść skarżących; III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i zawężenie rozpoznania ponownej sprawy po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gd 354/20 do oceny zasadności zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy Sąd, niezwiązany zakresem wykładni prawa, powinien zbadać czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również do objęcia kontrolą nie tylko zaskarżonej decyzji, będącej najczęściej następstwem innych decyzji, ale również tych ostatnich jako leżących u źródła decyzji kontrolowanej, IV. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 48 ust. 1, 2, 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę okoliczności, że obecnie trwające między stronami w sprawie [...] postępowanie przyczyni się do uzyskania przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości, wymaganej do legalizacji samowoli budowlanej, jak również aktualnego stanu postępowania w związku z wydaniem opinii przez biegłego sądowego co do zakresu wyjścia poza granice nieruchomości aktualnego właściciela. Na podstawie przytoczonych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 285/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi na ich rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten jest bezwzględnie obowiązujący i wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji. W sprawie niniejszej NSA wyrokiem z 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3016/20 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 354/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia było uznanie przez sąd II instancji, że sąd wojewódzki naruszył przepisy prawa procesowego - art. 111 § 1 p.p.s.a., w stopniu, który uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Konkretnie - sąd pierwszej instancji przy wydaniu poprzedniego wyroku pominął skargę jednego ze skarżących – A. K. WSA w Gdańsku zastosował się do wskazanego wyżej wyroku i obecnie rozpoznał dwie skargi - K. K. i A. K. Ma rację sąd wojewódzki, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym nie oceniał legalności zaskarżonego przez obojga skarżących postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] marca 2020 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. z [...] listopada 2019 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w U. Niejasny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a z tego względu, że przepis ten nie jest podzielony na paragrafy. Artykuł 1 dotyczy zakresu obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zawiera definicję legalną sprawy sądowo-administracyjnej. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych co wynika z uzasadnienia skargi. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Skarżący kasacyjnie uważają, że kontrola sądu I instancji winna sprowadzać się również do oceny zasadności postanowienia z 25 lipca 2019 r., wydanego na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, którym organ nadzoru I instancji wstrzymał prowadzenie wszystkich robót dot. budowy budynku na pobyt czasowy zrealizowanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w U., przez K. i A. K., oraz nakazał inwestorom dostarczyć do dnia [...] listopada 2019 r.: zaświadczenie Burmistrza Miasta U. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumenty o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przy czym projekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 20 ust 3 pkt 2 tej ustawy. Jest to jednak rozumowanie błędne. Rzeczywiście sprawa zawieszenia postępowania i wstrzymania robót budowlanych są ze sobą powiązane, zachodzi nawet tożsamość podmiotowa, ale nie ma tutaj tożsamości przedmiotowej czyli treści praw i obowiązków oraz podstawy prawnej. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się wyłącznie do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ nadzoru budowlanego I instancji słusznie zawiesił postępowanie legalizacyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy zrealizowanego na działkach nr [...],[...] i [...] w U. przez K. i A. K. do czasu prawomocnego zakończenia postepowania w Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego w S. w sprawie o sygn. akt [...]. Sprawa w sądzie powszechnym z powództwa [...],[...]. dotyczy wydania nieruchomości i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy podzielić stanowisko sądu I instancji i organu odwoławczego, że do zakończenia samowoli budowlanej nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem [...],[...]. postępowania przed sądem cywilnym. Postępowanie cywilne dotyczy wydania nieruchomości, prowadzi do odzyskania przez właściciela władztwa nad gruntem. Ma rację sąd wojewódzki i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., że uzyskanie przez inwestorów rozstrzygnięcia w sprawie z powództwa aktualnego właściciela gruntu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, dotyczącego działki, na której zrealizowano obiekt budowlany nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie prowadzi do określenia właściciela gruntu, bo to przecież aktualny właściciel domaga się od skarżących kasacyjnie wydania gruntu i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wynika z tego, że nie jest spełniona określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnej przed organem nadzoru. Dlatego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadny. Odnośnie naruszenia prawa materialnego – "art. 48 ust. 1, 2, 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie" to jak wskazano wyżej sąd I instancji prawidłowo kontrolował postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, a nie samowoli budowlanej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.