I SA/Wa 885/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] września 1949 r. M. K. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Wniosek złożony został w związku z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm., dalej "dekret warszawski"). Prezydent [...] (Prezydent) decyzją z [...] października 2020 r. odmówił M. H., J. K., M. T., E. P., H. R., E. K. i W. K. uwzględnienia wniosku z dnia [...] września 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie "[...]", o ogólnej powierzchni [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1817), art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustway z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz- U- z 2020 r., poz. 65 ze zm.. dalej "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.") i art. 104 k.p.a. Podstawą faktyczną decyzji organu pierwszej instancji było ustalenie, że dawna nieruchomość hipoteczna znajduje się aktualnie w granicach działki ewidencyjnej nr [...] cz z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej obecnie własność miasta [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] cz. z obręb [...] o powierzchni [...]m2. Organ wskazał, że wniosek co do części działki [...] zostanie załatwiony w odrębnym postępowaniu. W zakresie działki nr [...] organ ustalił, że na działce tej posadowiony jest budynek mieszkalny. Z opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego wynika, że budynek ten położony jest częściowo poza granicami dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...]. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń, przy czym jest to przepis bezwzględnie obowiązujący. W przypadku gdy budynki znajdujące się na gruncie wykraczają poza granice gruntu, który ma zostać oddany w użytkowanie wieczyste, musi istnieć możliwość wydzielenie z takich budynków samodzielnego obiektu. W niniejszej sprawie w ocenie organu pierwszej instancji nie jest możliwe dokonanie podziału budynku. Budynek o obecnym adresie [...] wykracza poza granice nieruchomości hipotecznej i brak jest możliwości dokonania jego podziału zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1095). W tej sytuacji nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki. Po rozpoznaniu odwołania M. H., J. K., M. T., E. P., H. R. i E. K. Samorządowe Kolegium w [...] (Kolegium) decyzją z [...] marca 2021 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 §2 k.p.a. Kolegium wskazało, że w jego ocenie art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż podział działki nr [...] nie jest konieczny dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego a prezydent nie udowodnił, że część działki nr [...] nie pochodzi z dawnej nieruchomości hip. [...]. Kolegium wskazało, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zwraca uwagę na konieczność zbadania, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 214a pkt 1 ust. 6 i ust. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., w aktach sprawy znajdują się bowiem liczne umowy oddania w najem lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] co może stanowić przeszkodę w oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Sprzeciw od powyższej decyzji wniesiony zotał przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...], który zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo że uchylona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje, Sprzeciw jest zasadny. Z uzasadnienia zaskarżonej przez Prokuratora decyzji Kolegium wynika, że organ drugiej instancji dokonał innej niż Prezydent oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to jest uznał, że opinia sporządzona przez uprawnionego geodetę nie może być uznana za dowód potwierdzający, że granice przedwojennej działki gruntowej nie pokrywają się z granicami obecnej działki ewidencyjnej. Innymi słowy Kolegium uznało, że granice przedwojennej nieruchomości pokrywają się z granicami działki ewidencyjnej powstałej już po II wojnie światowej. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w świetle art. 138 § 1 pkt 1 i 2, i art. 12 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest obowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej, i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (np. wyrok NSA z 11.2.2016 r. II OSK 1422/14, cbosa). W niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Fakt odmiennej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadnia sam przez się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, oceniając bowiem odmiennie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ drugiej instancji może i powinien wydać decyzję o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium organiczyło się do wskazania, że organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 214a ust. 1 pkt 6 i 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Konieczność przeanalizowania, czy zachodzą inne okoliczności uzasadniające odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego sama przez się również nie mogła uzasadniać uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium nie wyjaśniło bowiem z jakiej przyczyny nie może w ramach postępowania odwoławczego zakreślonych art. 136 § 1 k.p.a. dokonać w tym zakresie własnych ustaleń. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków, czy też przeprowadzenia dowodu z dokumentów) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, Kpa. Komentarz, s. 730-731 nb 13); winien być interpretowany właściwie (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2020 r. I OSK 911/20 oraz z oraz w wyroku z 27 stycznia 2021 r. I OSK 2743/20). Z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwu instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można jednak interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium samo wskazało w swoim rozstrzygnięciu, że w aktach sprawy znajdują się liczne umowy najmu lokali. Zatem, skoro Kolegium dostrzegało możliwość zaistnienia w sprawie przesłanek o których mowa w art. 214a ust. 1 pkt 6 i pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uzasadniających odmowę przyznania prawa użytkowa wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 214a ust. 1 pkt 6 i 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno rozważyć w pierwszej kolejności czy zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a jeżeli nie to w jaki sposób materiał ten winien zostać uzupełniony. Kolegium winno również rozważyć, czy możliwe jest uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie w ramach art. 136 § 1 k.p.a. Jeżeli takiej możliwości nie dostrzegało, winno wyjaśnić to szczegółowo w uzasadnieniu swojej decyzji. Sąd nie wskazuje w tym miejscu, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, bo na tym etapie postępowania jest to przedwczesne. To organ drugiej instancji winien dokonać takiej oceny i ewentualnie dopiero wówczas wskazać na braki, których sam nie jest w stanie uzupełnić (bo np. miałoby to wpływ na zasadę dwuinstancyjności postępowania). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że stanowisko co do konieczności ustalenia kręgu osób użytkujących lokale zostało przez Kolegium wyrażone dopiero w odpowiedzi na sprzeciw. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji nie wskazywał, by jego ocenie osoby korzystające z lokali miały interes prawny uzasadniający przyznanie im przymiotu strony w postępowaniu. Kolegium nie zawarło również żadnych rozważań co do tego, czy osobom korzystającym z lokali przysługuje przymiot strony, czy też osoby te mają jedynie interes faktyczny, jako że nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, na które miałaby wpływ decyzja o ustanowieniu lub o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (obecnie prawa własności). W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona sprzeciwem decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. Końcowo wyjaśnić należy, że rozpoznając sprzeciw sąd ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Wynika to przede wszystkim z faktu, że wobec niezaskarżalności wyroku uwzgledniającego sprzeciw (art. 151a § 3 p.p.s.a.), formułowanie w nim przez sąd wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego, pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Taka sytuacja rodziłaby wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 i 176 ust. 1 Konstytucji RP. Z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja) wynika, że podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych. Rolą sprzeciwu winno być zmobilizowanie organu odwoławczego do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu są sprzeciwiający się oraz organ. Nie biorą w nim natomiast udziału inni uczestnicy postępowania administracyjnego, których interesy mogą być niejednokrotnie sprzeczne z interesami podmiotu składającego sprzeciw. Przemawia to dodatkowo za ograniczeniem kontroli sądowej w razie wniesienia sprzeciwu wyłącznie do badania, czy decyzja wydana przez organ drugiej instancji spełnia wymogi wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie wypowiada się merytorycznie co do przedstawionej przez Kolegium wykładni prawa ani też co do przedstawionej przez Kolegium oceny prawidłowości opinii sporządzonej przez biegłego geodetę. Sąd rozpoznający sprawę uznaje jedynie, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza przepisy postępowania to jest art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 ust. 1 p.p.s.a.