II SA/Po 245/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum oddala skargę W dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miejska M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 9 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.r.l."), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum w referendum gminnym. W dniu [...] lutego 2021 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum w referendum gminnym – ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że w dniu [...] lutego 2021 r. na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] unieważnił uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego. Zdaniem organu nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do uchwały dotyczącej przeprowadzenia referendum skutkuje następczym odpadnięciem przesłanki podjęcia uchwały w sprawie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum w referendum gminnym. Uchwała ta ma charakter akcesoryjny w stosunku do uchwały w przedmiocie przeprowadzenia referendum. Jedyną funkcją tej uchwały jest umożliwienie realizacji uchwały wiodącej. Jeżeli więc akt prawny o charakterze wiodącym utraci moc obowiązującą, pozbawione uzasadnienia prawnego jest funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały wykonawczej w stosunku do uchwały głównej. W skardze z dnia [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada Miejska M. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ustawodawca przewidział zatem jedynie kryterium legalności jako podstawę oceny uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też organ nadzoru nie mógł stwierdzić nieważności uchwały jedynie w oparciu o stwierdzenie nieważności innej uchwały. Organ nadzoru nie rozstrzygnął zgodności z prawem uchwały nr [...], a jedynie uznał, że uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem wcześniej stwierdził nieważność uchwały nr [...] Nie odniósł się przy tym do ewentualnej sprzeczności treści podjętej uchwały z obowiązującymi przepisami. Wojewoda nie dokonał oceny podjętej uchwały w świetle obowiązujących norm płynących z art. 40 i art. 49 u.r.l. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie o ważności uchwały, w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem jest wadliwe. Ponadto skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2021 r., w którym stwierdzono nieważność uchwały dotyczącej referendum, nie jest orzeczeniem prawomocnym, a zatem nie może i nie wywołuje skutków prawnych w stosunku do innych zdarzeń. Z brzmienia art. 92 ust. 1 u.s.g. wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje tylko skutek wstrzymania z mocy prawa uchwały, której dotyczy to rozstrzygnięcie. Nie oddziałuje zatem na inne uchwały, czy rozstrzygnięcia, dopóki nie będzie prawomocne, a tym samym nie może stanowić podstawy do wydawania innych rozstrzygnięć nadzorczych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że art. 91 ust. 1 u.s.g. wypływa wniosek, że skoro uchwala w przedmiocie przeprowadzenia referendum nie mogła być wykonana, tym samym nie mogą być podejmowane dalsze czynności związane z przeprowadzeniem tego referendum. Zauważył również, że rozstrzygnięcie nadzorcze do uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. zostało doręczone organowi w dniu [...] lutego 2021 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze do uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. w dniu [...] lutego 2021 r. Tak więc w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego do uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi z mocy prawa była już wstrzymana wykonalność uchwały dotyczącej przeprowadzenia referendum. Nadto z uwagi na okoliczność, że termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem zawitym, brak było możliwości na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał okołoreferendalnych dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego do uchwały głównej. Wojewoda zwrócił również uwagę na kwestię zaplanowania kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Rada Miejska M. w tym samym dniu na sesji, która odbyła się [...] stycznia 2021 r. podjęła 3 uchwały związane z przeprowadzeniem referendum (jedna dotycząca przeprowadzenia samego referendum oraz dwie uchwały okołoreferendalne). Z analizy kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum gminnego dnia [...] marca 2021 r. stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] wynika, że Rada Miejska zaplanowała podjęcie czynności bez uwzględnienia terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Oczywiście żaden przepis prawa wprost nie zakazuje takiego działania, niemniej dobrą praktyką jest uwzględnienie tej kwestii, choćby z tego względu aby nie doprowadzić do sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymało przeprowadzenie procedury referendalnej, na organizację której zostały już wydatkowane środki finansowe. Gdyby Rada Miejska M. pomiędzy podjęciem uchwały o przeprowadzeniu referendum gminnego a podjęciem kolejnych uchwał zachowała odstęp czasu równy co najmniej terminowi na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, nie doszłoby do podjęcia dalszych uchwał. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. pełnomocnik organu wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. Rada Miejska M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w sprawie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum w referendum gminnym, z powodu istotnego naruszenia prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – i okoliczność ta nie była kwestionowana przez Radę Miejską M. – wskazana na wstępie uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] stycznia 2021 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. Dalej wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają enumeratywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 96/92 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy Rada Miejska M., w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego, w tym samym dniu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum w referendum gminnym. W ocenie organu nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego skutkowało następczym odpadnięciem przesłanki podjęcia uchwały w sprawie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum w referendum gminnym. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w odpowiedzi na skargę, co musiało skutkować oddaleniem skargi. Niewątpliwie bowiem uchwała z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w sprawie zasad zgłaszania i powoływania kandydatów na członków komisji do spraw referendum w referendum gminnym ma charakter akcesoryjny w stosunku do uchwały w przedmiocie przeprowadzenia referendum i jej byt prawny zależał od istnienia w systemie prawnym uchwały w przedmiocie przeprowadzenia referendum. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Sformułowanie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 968/13 i 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2187/18). W świetle natomiast art. 98 ust. 5 u.s.g., rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje zatem trwałe skutki prawne w postaci wyeliminowania z obrotu wadliwego aktu organu samorządowego z mocą wsteczną (od dnia wydania), dopiero z momentem, kiedy stało się prawomocne w wyniku upływu terminu do jego zaskarżenia bądź też oddalenia lub odrzucenia skargi na to rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt I OZ [...]). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze dopiero z momentem, w którym stało się prawomocne, staje się co do zasady wykonalne poprzez usunięcie zakwestionowanej uchwały lub zarządzenia. Jednocześnie upada wstrzymanie wykonalności, podobnie jak w sytuacji prawomocnego wyeliminowania rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego nie pozbawiło zatem mocy prawnej objętej nim uchwały Rady Miejskiej M., ale - z mocy prawa (art. 92 ust. 1 u.s.g.) wstrzymało jej wykonanie. Tym niemniej, jak słusznie zauważył organ nadzoru, nie sposób nie dostrzec, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru ma na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Oczekiwanie na upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze w realiach rozpoznawanej sprawy uniemożliwiłoby zatem skorzystanie przez organ nadzoru z przysługującej mu na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała nr [...] została doręczona Wojewodzie w dniu [...] stycznia 2021 r., wobec czego termin do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru upływał w dniu [...] lutego 2021 r., a więc trzy tygodnie przez upływem terminu do wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały wiodącej. Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] zostało bowiem doręczone skarżącej w dniu [...] lutego 2021 r., wobec czego termin do wniesienia skargi do sądu upływał w dniu [...] marca 2021 r. W tej sytuacji za prawidłowe należało uznać wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przed uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] W realiach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje także, że rozstrzygnięcie nadzorcze do uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. zostało doręczone organowi w dniu [...] lutego 2021 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze do uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. zostało wydane w dniu [...] lutego 2021 r. W dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego do uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi z mocy prawa była już więc wstrzymana wykonalność uchwały dotyczącej przeprowadzenia referendum. Sąd z urzędu posiada przy tym wiedzę, że w dniu [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem w sprawie II SA/Po [...], oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).