I OSK 2065/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 339/21 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO.GN.4001.552.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 339/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "Sąd I instancji") oddali skargę A. W. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium") z 30 listopada 2020 r. nr SKO.GN.4001.552.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm., dalej: "u.p.p.u.w.", "ustawa") w formie błędnej wykładni i uznanie, że norma ta ten nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości z prawem zabudowy przekształconym w prawo użytkowania wieczystego; 2. prawa procesowego tj. at. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. poprzez uznanie, że z uwagi na charakter kontrolowanego postępowania administracyjnego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania 7a k.p.a. a także, że w przedmiotowej sprawie organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenie nie może rozstrzygać merytorycznych kwestii spornych oraz że przedmiotowe zaświadczenie nie przyznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, co nie znajduje potwierdzenia w postępowaniach oraz rozstrzygnięciach organów administracyjnych, w szczególności biorąc pod uwagę szczególny charakter zaświadczenia oraz skutki jakie wywiera na skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 listopada 2020 r., nr SKO.GN.4001.552.2020, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) z 23 lipca 2020 r., nr GNX. 6826.5.31.2020 odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [....], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m², stanowiącej przedmiot własności Miasta[...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. W motywach rozstrzygnięcia organy wskazały, że na dzień 1 stycznia 2019 r. na ww. nieruchomości nie było ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Prawo to powstało dopiero z dniem 19 lutego 2020 r., tj. z dniem w którym decyzja Prezydenta z 28 stycznia 2020 r., nr GN-X.6841.1.20.2018, o przekształceniu prawa zabudowy ustanowionego na nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. Mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m², zapisanej w KW nr [...], w prawo użytkowania wieczystego stała się ostateczna. Zatem nieruchomość nie spełniała przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.p.u.w., ponieważ na dzień 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nie było ustanowione na nieruchomości. Sąd I instancji oddając skargę A. W. na postanowienie Kolegium, w toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd zbadał i stwierdził, że organy nie naruszyły art. 4 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie zgodził się Skarżący. W skardze kasacyjnej powołał się na obie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i podniósł zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Zatem już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Zatem w sprawie bezspornym jest, iż Skarżący, w dniu 1 stycznia 2019 r., nie miał statusu użytkownika wieczystego. Na nieruchomości było ustanowione dziedziczne prawo zabudowy na podstawie zezwolenia z dnia 22 listopada 1923 r. na okres 99 lat. Co prawda w dniu 8 listopada 2018 r. Skarżący złożył wniosek o przekształcenie prawa zabudowy jednakże ta okoliczność nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzyganej sprawy, gdyż ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju postępowaniem administracyjnym żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem nieruchomość nie spełniała przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.p.u.w., ponieważ na dzień 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nie było ustanowione na nieruchomości. Co prawda ustawodawca w przepisach art. 13 ust. 1 i art. 22 u.p.p.u.w. przewidział przypadki tzw. opóźnionego przekształcenia, ale żadna z przesłanek wskazanych w tych przepisach nie ziściła się w niniejszej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie u.p.p.u.w. i w związku z tym organy odmówiły wydania oczekiwanego przez wnioskodawcę zaświadczenia, co prawidłowo ocenił i zaakceptował Sąd I instancji. Zatem nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 - 3 u.p.p.u.w. W przedmiotowej sprawie zarówno organy jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy uznając, iż nie można przekształcić prawa zabudowy a na dzień 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nie było ustanowione na nieruchomości. Wobec powyższego chybiony okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego tj. at. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. poprzez uznanie, że z uwagi na charakter kontrolowanego postępowania administracyjnego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania 7a k.p.a. a także, że w przedmiotowej sprawie organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenie nie może rozstrzygać merytorycznych kwestii spornych oraz że przedmiotowe zaświadczenie nie przyznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, co nie znajduje potwierdzenia w postępowaniach oraz rozstrzygnięciach organów administracyjnych, w szczególności biorąc pod uwagę szczególny charakter zaświadczenia oraz skutki jakie wywiera na skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organy jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów u.p.p.u.w. Ponadto jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, z uwagi na charakter kontrolowanego postępowania administracyjnego, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 7a "k.p.a.", ponieważ przedmiotem tego postępowania nie było nałożenie na Skarżącego obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie mu uprawnienia. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.