I SA/Po 339/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. A. W. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J. , ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Miasta [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm. – w skrócie: "u.p.p.u.w."). Na nieruchomości posadowiony jest budynek mieszkalny. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], odmówił wydania wnioskowanego przez A. W. zaświadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że na dzień 1 stycznia 2019 r. na ww. nieruchomości nie było ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Prawo to powstało dopiero z dniem 19 lutego 2020 r., tj. z dniem w którym decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], o przekształceniu prawa zabudowy ustanowionego na nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb J., ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...], w prawo użytkowania wieczystego stała się ostateczna. Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że nieruchomość nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.p.u.w., ponieważ na dzień 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nie było ustanowione na nieruchomości. Jednocześnie organ zaznaczył, że ustawodawca w przepisach art. 13 ust. 1 i art. 22 u.p.p.u.w. przewidział przypadki tzw. opóźnionego przekształcenia, ale żadna z przesłanek wskazanych w tych przepisach nie ziściła się w niniejszej sprawie. W konkluzji powyższych rozważań organ uznał, że ww. nieruchomość nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie u.p.p.u.w. i w związku z tym odmówił wydania oczekiwanego przez wnioskodawcę zaświadczenia. W zażaleniu z [...] sierpnia 2020 r. A. W. wniósł o uchylenie lub zmianę powyższego postanowienia i potwierdzenie przekształcenia w prawo własności użytkowania wieczystego wskazanej we wniosku nieruchomości. W uzasadnieniu żalący się stwierdził, że głównym celem uchwalenia u.p.p.u.w. było wprowadzenie zasady, zgodnie z którą właścicielom nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe powinno przysługiwać prawo własności do gruntu, jako prawo najsilniejsze, zapewniające poczucie stabilizacji, pewności oraz chroniące przed długotrwałym obowiązkiem uiszczania opłat za korzystanie z cudzego gruntu na rzecz jego aktualnego właściciela. Interpretacja dokonana przez Prezydenta Miasta [...] jest niezgodna z celem tej ustawy. Ponadto żalący się wskazał, że wniosek o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego złożył przed 1 stycznia 2019 r., a z uwagi na długie procedowanie sprawy, decyzja o przekształceniu stała się ostateczna dopiero 29 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że sytuacja w jakiej znalazł się wnioskodawca przekształcenia nie została uregulowana w u.p.p.u.w. W sprawie nie można zastosować przepisów tzw. opóźnionego przekształcenia, czyli art. 13 ust. 1 oraz art. 22 ustawy. Z powyższego organ II instancji wywiódł, że skoro kwestia działek, w stosunku do których przekształcone zostało prawo zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, po 1 stycznia 2019 r., pomimo kolejnych nowelizacji u.p.p.u.w., rozszerzających ich zakres stosowania, nie została w tej ustawie uregulowana, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa (ex lege) z tym dniem prawa użytkowania wieczystego, powstałego po 1 stycznia 2019 r., w prawo własności nieruchomości. Ponadto SKO wskazało, że z wyjaśnień Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wynika, że wykładnia gramatyczna przepisów u.p.p.u.w. nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, ściśle w ustawie określone. Jednocześnie z wyjaśnień tych wynika, że obowiązujące regulacje stanowią pierwszy etap systemu konwersji użytkowania wieczystego we własność i nie zamykają drogi do uwłaszczenia także w odniesieniu do pozostałych gruntów w ramach przyszłych rozwiązań legislacyjnych. Ministerstwo zapewnia, że na bieżąco monitoruje otrzymane sygnały oraz bada sytuacje, w których uzasadnione byłoby objęcie przekształceniem również odrębnych nieruchomości położonych w otoczeniu gruntów objętych przekształceniem ex lege. W skardze z [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. W. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia SKO w [...] i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") w zw. art.1 ust. 1 i 3 i art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek do jego uchylenia i podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści, 2) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, pomimo istnienia faktów i stanu prawnego potwierdzających przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, 3) art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. w zw. art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."), art. 7 i art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a. w formie błędnej wykładni tej normy i uznania, że nie obejmuje ona swoim zakresem nieruchomości z prawem zabudowy przekształconym w prawo użytkowania wieczystego na wniosek z [...] listopada 2018 r., ustanowionym decyzją wydaną po 1 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odmawiając wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawa własności gruntów, z powołaniem na przekroczenie terminu ustanowienia tego prawa, brak regulacji i konieczność oczekiwania na kolejne nowelizacje ustawy - naruszył w sposób rażący normy art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w., dekodowanej z zastosowaniem wykładni celowościowej, systemowej i historycznej. W ocenie skarżącego, prawo użytkowania wieczystego o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., podlegające konwersji w prawo własności gruntów, obejmuje swym zakresem nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...] - i to mimo wydania ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego po 1 stycznia 2019 r. Fakt spóźnionego z winy organu, rozstrzygnięcia w sprawie przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste, nie zmienia statusu skarżącego, jako użytkownika wieczystego i nie powinien mieć wpływu na nabycie przez niego uprawnień właścicielskich. W przekonaniu skarżącego, organ opierając się wyłącznie na wynikach wykładni językowej, błędnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy i zignorował nie tylko zalecenia prawodawcy (streszczone w uzasadnieniu do projektu), ale także normatywną zasadę orzekania w wątpliwych sytuacjach pro tributario (art. 7a § 1 k.p.a), stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 § 1 k.p.a.), a także konstytucyjną ochronę praworządności (art. 7) i równej ochrony prawnej praw majątkowych (art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów SKO stwierdziło, że skarżący miał możliwość wcześniejszego uregulowania kwestii dziedzicznego prawa zabudowy, o czym m.in. mowa w załączonym do skargi piśmie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 31 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy naruszyły art. 4 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem organów, przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.p.u.w., ponieważ na dzień 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nie było ustanowione na nieruchomości. Jednocześnie organ stwierdził, że dokonane później, tj. z dniem 19 lutego 2020 r. przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego ma mocy powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]), nie jest przypadkiem tzw. opóźnionego przekształcenia, którego dotyczą art. 13 ust. 1 i art. 22 u.p.p.u.w. Według przeciwnego poglądu skarżącego, wynik wykładni celowościowej, systemowej i historycznej art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w., uzasadnia twierdzenie o istnieniu podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. W ocenie skarżącego, prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., podlegające konwersji w prawo własności gruntów, obejmuje swym zakresem nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...] - i to mimo wydania ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania po dniu wejścia w życie ustawy. Na tle tak zarysowanego sporu na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z kolei art. 1 ust. 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Według ust. 4 tego przepisu, w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym. Zgodnie z art. 1 ust. 5 obiekty budowlane i urządzenia budowlane, o których mowa w ust. 2, położone na gruncie stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu. Przepisu nie stosuje się do urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Istniejące w dniu przekształcenia obciążenia użytkowania wieczystego stają się obciążeniami nieruchomości, zaś obciążenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu stają się obciążeniami udziałów we współwłasności nieruchomości. Prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości (art. 1 ust. 6). Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez: 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty; 3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; 4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. organ, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej "właściwym organem", wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu - nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo 2) na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Z kolei art. 4 ust. 2a ww. ustawy stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, właściwy organ wydaje zaświadczenie w terminie 4 miesięcy od dnia przedstawienia przez cudzoziemca w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zwanego dalej "cudzoziemcem", ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, zaświadczenie zawiera także oznaczenie i datę wydania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Według art. 4 ust. 4 u.p.p.u.w., w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 5). Właściwy organ doręcza zaświadczenie dotychczasowym użytkownikom wieczystym na adresy wskazane w ewidencji gruntów i budynków lub inne adresy, na które przed dniem przekształcenia doręczano korespondencję dotyczącą użytkowania wieczystego. W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, właściwy organ doręcza zaświadczenie na adres nabywcy lokalu wskazany w akcie notarialnym. Doręczenie zaświadczenia na takie adresy uważa się za dokonane (art. 4 ust. 6). Właściwy organ przekazuje zaświadczenie do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia jego wydania. W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym nie ustanowiono odrębnej własności lokali, w prawo własności tego gruntu na rzecz cudzoziemca, zaświadczenie przekazywane jest również ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w terminie 7 dni od dnia jego wydania (art. 4 ust. 7). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w , jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Według art. 13 ust. 2 tej ustawy, właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. W myśl art. 22 u.p.p.u.w w przypadku gdy w postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczących gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 po dniu 1 stycznia 2019 r. oddalono powództwo, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uprawomocniło się orzeczenie, albo roku, w którym upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, a w przypadku wniesienia skargi - po roku, w którym wydane zostało orzeczenie o oddaleniu skargi kasacyjnej lub postanowienie o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Przepisy art. 4-6, art. 7 ust. 2, 3 i 5-10 oraz art. 8-11 stosuje się odpowiednio. Obowiązek wnoszenia opłaty powstaje z dniem 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Zdaniem Sądu analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem koniecznym dokonania z mocy prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. w prawo własności, jest istnienie tego prawa w dniu 1 stycznia 2019 r. W przypadku, którego dotyczy art. 13 ust. 1 tej ustawy, prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Ponadto ustawodawca szczegółowo wyznaczył moment, w którym następuje przekształcenie w sytuacji, w której toczące się postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zakończy się prawomocnie po dniu 1 stycznia 2019 r. (art. 22 u.p.p.u.w.). Nie ma w tej sprawie wątpliwości, że tylko w trzech wymienionych wyżej przypadkach, powstaje dla właściwych organów obowiązek wydania z urzędu lub na wniosek zaświadczenia. Żadna z opisanych sytuacji nie dotyczy skarżącego, który - wbrew twierdzeniom skargi - nie miał statusu użytkownika wieczystego w dniu 1 stycznia 2019 r. Jest to okoliczność bezsporna. W ocenie Sądu tego faktu nie można negować wstecz, posługując się wykładnią spornych przepisów, przy zastosowaniu reguł wykładni systemowej, celowościowej czy historycznej, ani przez odwołanie się do charakterystyki porównawczej prawa zabudowy i prawa użytkowania wieczystego. Wymienione w skardze podobieństwa tych praw, wskazujące na ich tożsamość, nie mogą uzasadniać słuszności stanowiska skarżącego, skoro ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny zdecydował się na dokonanie przekształcenia z mocy prawa tylko prawa użytkowania wieczystego wymienionych w ustawie nieruchomości, nie objął natomiast zakresem oddziaływania tej ustawy prawa zabudowy. Przekształcenie prawa zabudowy nadal może nastąpić w trybie art. 209 u.g.n., z którego skorzystał skarżący. Ustawodawca nie uregulował jednak skutków wydania decyzji o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na analogicznych zasadach jak w art. 13 ust. 1 czy art. 22 u.p.p.u.w. Odnosząc się do wskazanego w skardze wyniku wykładni wskazać należy, że wykładnia funkcjonalna i systemowa są subsydiarne względem wykładni językowej. Wykładnia systemowa służy do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwala uzasadnić wybór między różnymi możliwymi interpretacjami językowymi przepisu, zwłaszcza że normy systemu prawa są powiązane ze sobą relacjami funkcjonalnymi. Natomiast wykładnia celowościowa – stanowiąca rodzaj wykładni funkcjonalnej - wiąże się z pojęciem celu, rozumianego jako pożądany rezultat obowiązywania określonych przepisów prawa. Każdy przepis prawa – w założeniu – ma realizować cele prawodawcy. Stosując wykładnię celowościową, wiąże się brzmienie słów aktów prawnych z sensem i celem przepisów prawnych, przy czym granicą wykładni jest możliwy sens słów, za pomocą których prawodawca wyraża swoją wolę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wr 1097/18, i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo, a ponadto: uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II FPS 3/15; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2673/13; wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 248/09; wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 133/14; ww. wyroki oraz orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że budzi uzasadnione wątpliwości przedstawiona w skardze argumentacja odnosząca się do celu ustawy i sformułowane twierdzenie o kompleksowych rozwiązaniach zawartych w ustawie, które dotyczyć mają wszystkich użytkowników wieczystych. Z analizy powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że zakresem tej ustawy nie zostali objęci wszyscy użytkownicy wieczyści, a na pewno nie dotyczy ona osób, którym przysługiwało prawo zabudowy w dniu 1 stycznia 2019 r.. W ramach reguł wykładni systemowej zewnętrznej skarżący nie odwołuje się do przepisów zawartych w innych ustawach zwykłych, zwraca natomiast uwagę na przepisy zawarte w Konstytucji RP (art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2), których naruszenie także zarzuca w skardze. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa (wyrok NSA z 9 lipca 2021 r., I OSK 948/21). W kontekście zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w judykaturze zgodnie stwierdza się, że z zawartej w tym przepisie zasady wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają. Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie, ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. Podkreśla się także związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Zatem równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej (np. wyrok NSA z 14 lipca 2021, III OSK 3623/21, i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo). Elementem zasady równości jest zasada równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych, gwarantowanych w tym przepisie, są władze publiczne - wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ochronę tych praw, a obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej jest właściwe i efektywne egzekwowanie owych regulacji. Przepis art. 64 ust. 2 winien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, ponieważ zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Ochrona tych praw co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy Nakaz równej ochrony praw majątkowych tej samej kategorii nie jest absolutny (wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., I OSK 399/15). W ocenie Sądu analizowana w niniejszej sprawie regulacja w żadnej mierze nie różnicuje sytuacji skarżącego względem innych osób fizycznych, którym przysługiwało prawo zabudowy. Jednocześnie skarżący nie może odnosić swojej sytuacji prawnej ocenianej na dzień 1 stycznia 2019 r. do osób będących w tym dniu użytkownikami wieczystymi, skoro skarżący wówczas takiego statusu nie posiadał. Odnosząc się natomiast do analizowanych tu zasad konstytucyjnych jako dyrektyw wykładni systemowej, Sąd zwraca uwagę, że organy administracyjne nie mają kompetencji do "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności (powołany wyżej wyrok NSA z 14 lipca 2021, III OSK 3623/21). Co więcej, w judykaturze stwierdza się, że części "brakującej" normy prawnej nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP; wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, i powołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżący nie może tak dalece weryfikować wyniku wykładni językowej, w drodze stosowania wykładni systemowej i celowościowej, a tym bardziej w sytuacji, w której mamy do czynienia z przepisami dotyczącymi zasad wydania zaświadczenia. Proponowana przez skarżącego wykładnia ma nie tylko prawotwórczy charakter, ale przede wszystkim nie uwzględnia charakteru postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wydanie zaświadczenia. Podkreślić tu bowiem należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W orzecznictwie stwierdza się, że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Jest zatem oczywiste, że organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia nie może rozstrzygać merytorycznie kwestii spornych, które nie należą do tego postępowania (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 lipca 2019 r., II SA/Go 398/19; wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., I SA/Po 666/17). Z uwagi na taki charakter kontrolowanego postępowania administracyjnego, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 7a k.p.a., ponieważ przedmiotem tego postępowania nie było nałożenie na skarżącego obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie mu uprawnienia. W ocenie Sądu dla rozstrzyganej sprawy nie ma istotnego znaczenia bezsporny fakt złożenia wniosku o przekształcenie prawa zabudowy w dniu [...] listopada 2018 r., skoro – jak już wyżej podkreślono – ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju postępowaniem administracyjnym żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (np. w sposób określony w art. 22 u.p.p.u.w.). Ponadto nie ma znaczenia dla wyniku sądowej kontroli akcentowana przez skarżącego przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, jeżeli z uwagi na czas złożenia wniosku, do wejścia w życie przepisów u.p.p.u.w. nie upłynąłby nawet dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.