I OSK 4194/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA del. Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2335/17 sprawy ze skargi Akademii [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2335/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Akademii [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1971 r. Prezydium Rady Narodowej [...] wywłaszczyło na rzecz Państwa m.in. nieruchomość położoną w K. gm. kat. C. przy ul. P., oznaczoną liczbą katastralną [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. W dniu 29 marca 2001 r. została wydana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia z dnia [...] maja 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] (jako wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. Akademia [...] wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r., powołując się na art. 145a § 2 k.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/12. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2015 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia ww. decyzji z 2002 r. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Budownictwa stanął na stanowisku, iż wskazywany przez wnioskodawców wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt: P 46/13, nie mógł mieć zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy, tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. Podkreślono nadto, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie ma charakteru prawotwórczego, ponieważ nie ingeruje on w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Od wskazanej decyzji złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Na powyższą decyzję Akademia [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i wskazał, że z powyższego wynikają następujące wnioski: 1. wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, 2. nie powoduje zmiany normatywnej art.156 §2 k.p.a., 3. nie oznacza derogacji przepisu, 4. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, 5. w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), 6. chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, 7. nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, 8. użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym. Zdaniem Sądu wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołała się strona wnioskująca o wznowienie postępowania nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Prawidłowo zatem uznał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Do czasu zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw do samodzielnego ustalania terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a., dziesięcioletni termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenia prawa, można uznać za znaczny upływ czasu w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Wyrok ten dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawa nabycia utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności m.in. wywłaszczenia. Pojęcia nabycia prawa lub ekspektatywy należy więc traktować w wąskim ich znaczeniu. Nadto, powoływany wyrok Trybunału nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte określenie "znaczny upływ czasu" jest pojęciem nieokreślonym. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu, że skarżąca nie może powoływać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący zupełnie innej sytuacji prawnej, tj. decyzji które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Prawidłowo przyjął organ, że podstawą stanowiska Trybunału w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, a nie odwrotnie. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca Akademia [...] nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, co z kolei stanowi podstawę do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r.; 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa winien był zastosować bezpośrednio przepis art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na znaczny upływ czasu. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K., G. K. i P. K. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych lub według złożonego zestawienia. W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2021 r. uczestnicy postępowania ponownie wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski zaprezentowane w skardze kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymując zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej jednocześnie zwrócił uwagę, że trwają prace legislacyjne dotyczące treści art. 156 § 2 K.p.a. i na ewentualne skutki jakie ta zmiana niesie za sobą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z dnia 18 maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o ww. przepis skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zaważyć, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz przedmiot postępowania określa art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W takich granicach orzekał również Sąd I instancji, który nie mógł naruszyć wskazanych w postawionym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji była odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a k.p.a. Z tych przyczyn nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 156 k.p.a. bez wykazania, że doszło do naruszenia art. 145a k.p.a. Przepis art. 145a k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przesądza o tym art. 149 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem sądowi administracyjnemu, ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w postępowaniu nieważnościowym art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w jego orzecznictwie wyodrębniły się dwa przeciwne stanowiska: z jednej strony przyjęto, że sąd administracyjny, stosując bezpośrednio Konstytucję, może – wobec niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę – samodzielnie ad casum wprowadzić ramy czasowe ograniczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (tak wyrok z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019, nr 9, poz. 107 z aprobującą glosą J. Trzcińskiego, OSP 2019, nr 9, poz. 91), z drugiej, właśnie w związku z biernością ustawodawcy, kategorycznie wykluczono tę możliwość (tak wyroki z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1587/19, LEX nr 3020883 i z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18, LEX nr 3096541). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę niniejszą, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17). Jak wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji wskazuje na moment wejścia w życie orzeczenia Trybunału i warunki utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z kolei według art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie podlega kwestionowaniu, jednakże skutki konkretnego wyroku Trybunału, odnoszone do indywidualnej sprawy, muszą uwzględniać treść i charakter danego orzeczenia Trybunału. O ile zatem, ze względu na brzmienie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wydanie przywołanego orzeczenia Trybunału mogło stanowić – i w przedmiotowej sprawie stanowiło – podstawę do wznowienia postępowania ze względu na przesłankę z art. 145a § 1 k.p.a., to w żadnej mierze nie determinowało treści rozstrzygnięcia kończącego sprawę w postępowaniu nadzorczym, które wydawane jest po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.). Podsumowując, należy wskazać ponownie za Sądem I instancji, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku o sygn. P 46/13 ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z powyższych względów, w ocenie NSA, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Dodatkowo należy wskazać, że trwające prace legislacyjne dotyczące treści art. 156 § 2 K.p.a. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ proces legislacyjny nie został jeszcze zakończony, a ewentualne zmiany treści ww przepisu nie weszły jeszcze w życie. Mając na względzie powyższe wywody i argumentację, wskazać trzeba, że stan prawny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko to Sąd odwoławczy w pełni podziela. W świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyższej przepisów prawa, a także art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca kasacyjnie. W ten zwłaszcza sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w świetle art. 204 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana zwrócić koszty postępowania kasacyjnego poniesione, w zależności od tego, jaki wyrok Sądu I instancji zaskarżono, jedynie przez skarżącego albo organ administracji. Z przepisu tego wynika, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.