I OSK 1587/19

Dnia 18 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2322/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [..] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [.]. czerwca 2018 r., nr [.]. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2322/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [.] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [..] grudnia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy [.] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem pod budowę ośrodka jeździeckiego nieruchomości o pow. 75711 m2 położonej w S. przy ul. M. (wówczas działki nr [..]) stanowiącej własność K. i S. W. Decyzją z [.]. lipca 2012 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność decyzji z [..] grudnia 1979 r. Decyzją z [..] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [.] lipca 2012 r., wskazując, że brak jest dokumentów potwierdzających, iż budowa ośrodka jeździeckiego związana była z realizacją narodowych planów gospodarczych zatwierdzonych przez właściwe władze. Pismem z 22 czerwca 2015 r. [.]. Zarząd Infrastruktury wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [.]. maja 2014 r., wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145a § 1 K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wydanym w sprawie sygn. P 46/13, w którym uznano, że art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. We wznowionym postępowaniu decyzją z [..] czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [..] lutego 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [.] maja 2014 r., stwierdzając brak podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145a k.p.a. Zdaniem organu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. Wyrok Trybunału nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalania terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [.]. czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [..], zarzucając naruszenie art. 145a K.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd stwierdził, że należało podzielić stanowisko organu, iż przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpływa na rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [..] grudnia 1979 r., których podstawę stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrok ten nie może być podstawą wznowienia w tej sprawie, albowiem ma charakter interpretacyjny, nie prowadzi do derogacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy zaniechania prawodawczego i odnosi się wyłącznie do decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skarb Państwa - Prezydent [.]. nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Z uwagi na tak wąskie ujęcie nabycia prawa w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP. W takiej sytuacji sam upływ czasu (33 lata) od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145a k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym oddalenie skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [..] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] czerwca 2018 r. wydaną w sprawie o numerze [..], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lutego 2017 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia, 2. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przez organ art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70 ze zm.) Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok TK w sprawie sygn. P 46/13 nie oznacza co prawda derogacji art. 156 § 2 k.p.a. ani jego części, ale oznacza jednak konieczność dokonania przez organy administracji wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem ważenia zasad: praworządności, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa. Wynik tego ważenia powinien mieć wpływ na rozumienie ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Zdaniem skarżącego, do czasu usunięcia luki prawnej, organy administracji publicznej muszą stosować termin 10 – letni, który art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje dla przesłanek nieważności z § 1 przedmiotowego przepisu, innych niż analizowany pkt 2. Skarżący dostrzegł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta wywołuje rozbieżność, niemniej jednak wskazał na konieczność każdorazowej, indywidualnej oceny sytuacji faktycznej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie wskazał w zasadzie, dlaczego powołany wyrok nie może znaleźć zastosowania w sprawie. Zdaniem skarżącego, Sąd powinien ustosunkować się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd w ogóle zarzut ten rozpatrywał. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł T. R., domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu i oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145a k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie mógł okazać się uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż bark jest takiej jednostki redakcyjnej w przepisach p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nie ma tym samym prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może także domyślać się narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w www.CBOSA). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu I instancji toczyło się w ramach jednego z nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. wznowienia postępowania. W myśl art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie które wydana została decyzja. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przesądza o tym art. 149 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków prawnych wywoływanych przez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie o sygn. P 46/13 dla niniejszej sprawy. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem sądowi administracyjnemu, ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., prócz rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcie prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce np. przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2011 r., SK 9/08; 24 października 2001 r., SK 22/01). Trybunał stwierdził ponadto, ze ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych w wyroku wartości konstytucyjnych. Z powyższego wynikają następujące wnioski: omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej art.156 § 2 k.p.a., nie oznacza derogacji przepisu, dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym. W związku z treścią tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych w swoich orzeczeniach stoi na stanowisku, iż brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP (por. wyr. NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17). Niedopuszczalne jest w rozpoznawanej sytuacji uzupełnienie istniejącej luki prawnej w drodze wnioskowań prawniczych. Stosowanie argumentacji per analogiam opiera się na domniemaniu, że ustawodawca jest konsekwentny i gdyby przewidział dany przypadek, to unormowałby go właśnie w taki sposób, który przyjmuje interpretator na podstawie rozumowania (analogii legis lub iuris), a więc zastosowałby tę samą zasadę rozstrzygającą. Z treści wszystkich przepisów art. 156 k.p.a. wynika, iż ustawodawca w sposób świadomy nie ograniczył możliwości stwierdzenia nieważności w przypadku o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. od upływu terminu, co oznacza, iż kierował się odmienną aksjologią do tej sytuacji. Nie można tym samym w drodze argumentum a simili zastąpić ustawodawcy, gdyż z odmienności tego przypadku od pozostałych przypadków, o których mowa art. 156 § 1, 3,4, 7 K.p.a. wynika, iż nie zachodzi aksjologiczna równość symetryczna porównywanych sytuacji. Bez ingerencji ustawodawcy nie jest możliwe ustalenie terminu, który winien znaleźć zastosowanie do przypadku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż jego ustalenie będzie następstwem decyzji aksjologicznej zastrzeżonej wyłącznie dla ustawodawcy. Wyrok Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. P 46/13 zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, w której chodziło o zapewnienie ochrony obywatelowi. Przedmiotowy wyrok wydano tym samym na gruncie dokładnie odwrotnych okoliczności faktycznych niż w niniejszej sprawie i celem ochrony innych wartości aniżeli te, którymi kieruje się kasator. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [.] czerwca 2018 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [..] lutego 2017 r. mocą której odmówiono uchylenia decyzji z [.]. maja 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję z [.]. lipca 2012 r. mocą której stwierdzono nieważność decyzji z dnia [..] grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej wówczas własność K. i S. W. Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności, nie mieści się zaś w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Dlatego też przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Mając na względzie powyższe wywody i argumentację, wskazać trzeba, że stan prawny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko to Sąd Odwoławczy w pełni podziela. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przez organ art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70 ze zm.) jest pozbawiony podstaw. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada prawo i zawiera wszystkie konieczne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Słusznie nie odniesiono się do zarzutu skargi – naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak już wskazano powyżej postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w drugim etapie - przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zakończyło się na pierwszym etapie – na stwierdzeniu braku ustawowych przesłanek wznowienia. Tym samym wyłączona została możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, w której dopiero części mógłby zostać rozpoznany zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd I instancji nie mógł tym samym odnieść się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, który był nieaktualny ze względu na treść zapadłej decyzji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.