I OSK 955/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 284/15 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 284/15 oddalił skargę Z. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenie potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Skarżący pismem z 7 lipca 2014 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o okresach jego służby w Policji, za które przysługuje mu prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na brak dowodów świadczących o pełnieniu przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, odwołując się do postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., stwierdził, że na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia okresów służby w warunkach zagrożenia, jak i obowiązek udowodnienia, że w nie uznanych okresach służba taka nie była pełniona. W przypadku braku wymaganych dokumentów organ ma skorzystać z innych środków dowodowych, przy wykorzystaniu których będzie w stanie ustalić te okoliczności. Nadto zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające w jego sprawie prowadzone było w sposób wadliwy i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z [...] września 2014 r., Nr [...] uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści wobec braku dowodów świadczących o pełnieniu przez wyżej wymienionego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Organ wskazał, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania po zbadaniu akt osobowych skarżącego ustalono, że brak jest dokumentów potwierdzających podejmowanie co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zaznaczył, że skarżący w trakcie służby w Policji uległ kilku wypadkom w służbie, ale zdarzenia te były jednostkowe i nie uzasadniają przyjęcia, iż dochodziło do nich co najmniej 6 razy w roku. Ponadto brak jest dokumentów potwierdzających fakt uczestniczenia przez okres co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Organ podniósł, że w ramach prowadzonego postępowania skompletowano materiał dowodowy i dokonano jego wnikliwej analizy. Okres zatrudnienia w Komisariacie Policji w [...] od [...] lutego 1996 r. do [...] maja 1999 r. nie pozwala na dokonanie jakichkolwiek ustaleń, albowiem książki służby dla tego posterunku zostały zgodnie z unormowaniami wybrakowane. Natomiast w odniesieniu do okresu służby w Komisariacie Policji w [...] od [...] grudnia 1993 r. do [...] maja 2005 r. prowadzone były książki wydarzeń, których analiza obejmująca [...] stron pozwoliła na ujawnienie dwóch zdarzeń, w których uczestniczył skarżący. Począwszy od [...] maja 2005 r. do dnia zwolnienia ze służby uczestnictwo w służbie wnioskodawcy ewidencjonowane było w EKSD. Wśród zawartych w nich informacji widnieje udział skarżącego, jednakże nie miał on charakteru szczególnego. W konsekwencji organ ten doszedł do przekonania, że brak jest podstaw dla wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., zgodnie z którym to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia okresów służby w zagrożeniu, zaznaczył, że w odniesieniu do okresu zatrudnienia w Komisariacie Policji w [...] brak jest stosownej dokumentacji, a w odniesieniu do pozostałych okresów w jego ocenie kwerenda zebranego materiału nie została przeprowadzona w sposób rzetelny. Zdaniem skarżącego w materiałach tych winny znajdować się liczne przypadki opisujące interwencje i zdarzenia z jego udziałem, które wypełniają wymogi wynikające z postanowień przepisów prawa. Na tę okoliczność przywołał co należało do zakresu jego obowiązków w trakcie służby w Policji, jak również kilka zdarzeń, które w jego ocenie uzasadniają wydanie zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z [...] września 2014 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające dotyczące służby wnioskodawcy w Policji. Postępowanie to nie potwierdziło udziału skarżącego w takiej liczbie zdarzeń mających miejsce w czasie służby, aby wydać zaświadczanie o żądanej przez niego treści. Podjęte przez organ I instancji działania zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego były prawidłowe, ponieważ objęły swoim zakresem analizę akt osobowych, jak również dostępnych dokumentów rejestrujących przebieg służby wnioskodawcy i zdarzeń, które miały miejsce w jej trakcie. Przeprowadzona analiza pozwoliła stwierdzić, że skarżący w okresie swojej służby podejmował liczne interwencje, jednakże nie wykazują one aby wiązały się ze szczególnym zagrożeniem dla życia lub zdrowia. Interwencje te swoim charakterem nie odbiegały od charakterystyki służby w Policji i nie przerodziły się w sytuacje faktycznie zagrażające życiu i zdrowiu. W konkluzji swojego stanowiska organ odwoławczy stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący ponownie odwołując się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. wskazał, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wyjaśnienia przebiegu służby w policji i w oparciu o posiadane dokumenty oraz ewentualne inne środki dowodowe organ winien ustalić jej przebieg i wystawić stosowne zaświadczenie. W ocenie skarżącego organy nie dokonały przeanalizowania dokumentacji z akt kontrolnych i notatek urzędowych jakie były sporządzane przez niego lub przez osoby, z którymi pełnił służbę, nie przesłuchały świadków, a zatem byłych i obecnych funkcjonariuszy Policji, a nadto nie zwróciły się do innych organów o przekazanie stosownej dokumentacji pozwalającej na przedstawienie rzeczywistego przebiegu służby skarżącego. Wskazał również na brak sprawdzenia rejestru zatrzymanych osób do wytrzeźwienia oraz stwierdził brak analizy prowadzonych comiesięcznych kart pracy i rozliczeń z wykonywanych czynności. W dalszej części skargi przybliżył zakres czynności, które wykonywał w trakcie pełnienia służby w Policji, które w jego ocenie dają podstawę do uznania, że pełnił ją w warunkach zagrożenia dla życia lub zdrowia. W końcowej części skargi skarżący krytycznie odniósł się do tych stwierdzeń organów administracji, które związane są z oceną służby w Policji i brakiem występowania sytuacji nadzwyczajnych czy wyjątkowych z punktu widzenia zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że warunkiem podwyższenia świadczenia emerytalnego funkcjonariusza Policji jest pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, tym samym nie każde wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych wyczerpywało będzie tę przesłankę. Organ nie podzielił zarzutów skarżącego co do zaniechania przesłuchiwania świadków na okoliczność ustalenia przebiegu służby, ponieważ uznał, że podjęcie tego typu działań pozostawałoby w sprzeczności z art. 218 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę skarżącego. Sąd nie stwierdził, aby [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że w powoływanym przez skarżącego wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny postanowień § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się jednakże o tym, w jaki sposób organy administracji publicznej mają prowadzić postępowanie w sprawie wydania stosownego zaświadczenia. Skoro w wyroku tym brak jest takich odniesień, to tym samym zarzuty skarżącego dotyczące sposobu prowadzenia postępowania w zakresie wydania zaświadczenia nie mogą być uwzględnione. W ocenie Sądu organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia organ administracji nie tworzy żadnych nowych dowodów i dokumentów, lecz dokonuje analizy prowadzonych ewidencji, rejestrów czy innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że dokonały one wnikliwej analizy tych rejestrów i ewidencji, które pozostają w jego dyspozycji. Dowodem tego jest dołączenie ich do wniesionej skargi. Zatem uznać przyjdzie, że w tym zakresie organy administracji dopełniły obowiązku wynikającego z przywołanego powyżej przepisu prawa. Ponadto wskazał, że organ I instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania wystąpił do innych organów o przekazanie stosownych informacji na temat przebiegu służby skarżącego w Policji. Także i w tym zakresie dopełnił ciążący na nim obowiązek. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania dowodowego sprowadzającego się do przesłuchania byłych i obecnych funkcjonariuszy Policji na okoliczność przebiegu jego służby Sąd uznał, że podjęcie tego typu działań przez organy stanowiłoby naruszenie postanowień art. 218 K.p.a. Przewidziane tym przepisem prowadzenie postępowania wyjaśniającego związane musi być z wyjaśnieniem ewentualnych niejasności w prowadzonych rejestrach, ewidencjach czy w już zgromadzonych dokumentach, natomiast nie może on stanowić podstawy dla wytwarzania nowych dokumentów, które będą stanowiły podstawę wydawania przedmiotowego zaświadczenia. Sąd stwierdził, że w następstwie przesłuchania świadka następuje wytworzenie nowego dokumentu, który do tego momentu nie istniał, zatem w tym przypadku działania organu administracji przerodziły by się w takie, które zmierzają do wydania aktu deklaratoryjnego a nie do wydania zaświadczenia o stanie wiedzy, którym dany organ dysponuje i jest w stanie uzewnętrznić w formie zaświadczenia. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że nie jest okolicznością sporną, że okresy służby skarżącego, co do których domaga się on uznania, iż wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dotyczą okresu sprzed wejścia w życie ww. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., czyli sprzed 1 czerwca 2005 r. Rozporządzenie to ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie i nie reguluje kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby o których mowa w § 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur było zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarne i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 167 poz. 1373), które obowiązywało do 31 maja 2005 r. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04 podał, że wybór prawa, a właściwie wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. Następnie podał, że z uwagi na to, że jego wniosek dotyczył okresów, w których obowiązywały akty prawne w odmienny sposób regulujące materię podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji (lata 2001-2002 i 2003 – 2004) powinien on zostać rozpoznany z uwzględnieniem przepisowe obowiązujących w okresie służby wnioskodawcy, a nie tylko w oparciu o obecnie obowiązujące uregulowania prawne. Podniósł, że wadliwie zastosowany przez rozstrzygające sprawę organy i sąd I instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. ma treść znacząco odmienną niż przepisy wcześniejsze, regulujące podobną, istotną z punktu widzenia oceny żądań skarżącego kwestię. W ocenie skarżącego w trakcie wykonywania swoich obowiązków służbowych wykonywał je w warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury, czyli w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organy odmawiając wydania odpowiedniego zaświadczenia bezzasadnie stawiały wymóg wystąpienia zdarzeń skutkowych zbliżonych do czynnej napaści, choć Trybunał Konstytucyjny i przepisy ustawy emerytalnej wymóg taki uznają za bezzasadny. Organy w toku postępowania dążyły wyłącznie do ustalenia zdarzeń, w których faktycznie wystąpiło zagrożenie zdrowia i życia w sposób realny i oczywisty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił jedynie naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) poprzez błędną jego wykładnię. Nie wskazał jednak w czym błędna wykładnia powołanego przepisu miałaby się przejawiać. Zauważyć zatem należy, że § 2 ww. rozporządzenia nie składa się z ustępów tylko punktów. Stosownie zaś do pkt 2 emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Przepis ten nie znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie pełnił bowiem służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, pełnił natomiast służbę patrolowo-interwencyjną z powierzeniem czasowego pełnienia obowiązków dzielnicowego. Jak podał sam skarżący wskazane przez niego działania podejmowane podczas służby w Policji, należały do czynności, o jakich mowa w § 4 pkt 1-2 ww. rozporządzenia, czyli czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo były to interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia w zasobach ewidencyjnych Policji dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący w trakcie pełnionej służby wykonał wymaganą liczbę czynności służbowych wskazanych w § 4 pkt 1-2 ww. rozporządzenia. Organ nie poszukiwał natomiast dokumentacji odnoszącej się do czynności służbowych z udziałem skarżącego podejmowanych w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, gdyż tego rodzaju służba nie była przez skarżącego pełniona. Skoro zatem organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie stosował § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, nie dokonywał jego wykładni, to nie mógł naruszyć tego przepisu. Również Sąd I instancji oceniający legalność postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury odnosił się do regulacji zawartej w § 4 ww. rozporządzenia i do przepisów regulujących w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, nie zaś do § 2 tego rozporządzenia. W sytuacji gdy zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony, skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.