I OSK 827/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 65/18, w sprawie ze skargi B. B. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 65/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi B. B. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: I. umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r., nr [...]; II. stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznał od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej B. B. sumę pieniężną w kwocie 800 (osiemset) złotych; IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie; V. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej B. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono m.in., że sąd, w świetle okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę stopień przyczynienia się organu do długości postępowania, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności, która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla niej za bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa. Zauważyć należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy toczy się od 2014 r. W międzyczasie postępowanie co prawda zostało zawieszone, a skarżąca złożyła skargę na bezczynność, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26.11.2015 r. została oddalona. Niezależnie jednak od powyższego, brak przystąpienia organu do merytorycznego rozpoznania sprawy po podjęciu zawieszonego postępowania oraz brak reakcji na wysłane przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wydanie decyzji po upływie 22 miesięcy od daty podjęcia zawieszonego postępowania, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. W pozostałym zakresie żądanie skarżącej zostało oddalone, uznając, że przyznana kwota będzie stanowiła odpowiednią i należytą rekompensatę, a przyznanie wyższej kwoty nie znajduje uzasadnienia w realiach sprawy. W skardze kasacyjnej pełnomocnik B. B. zaskarżył pkt IV powołanego wyroku oddalającego żądanie zapłaty sumy pieniężnej ponad kwotę 800 zł zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej ppsa, poprzez przyznanie skarżącej kwoty 800 zł zamiast pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r., ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, która to kwota byłaby kwotą zasadną w sytuacji, w której organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwota 800 zł stanowi mniej niż 1/5 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Tymczasem kwota, o jaką wnioskowała skarżąca i którą Sąd mógł jej przyznać zgodnie z obowiązującymi przepisami jest ponad dwudziestokrotnie wyższa. Sąd słusznie przy tym ustalił, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także iż organ pozostawał w zwłoce wiele miesięcy. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, suma pieniężna może być przyznana skarżącemu już w sytuacji, gdy sąd stwierdzi bezczynność organu. Wydaje się, iż jeśli została stwierdzona bezczynność w stopniu kwalifikowanym, winno to znaleźć odzwierciedlenie w wysokości zasądzonej sumy pieniężnej. Tymczasem Sąd, traktując zasadzoną sumę pieniężną jako rekompensatę uznał, iż kwota 36 zł za każdy miesiąc bezczynności jest kwotą wystarczającą. W ocenie skarżącej przy takiej praktyce sądów administracyjnych przyznawana od organów kwota nie może w żaden sposób spełniać swojej funkcji. Przykładowo zasądzenie sumy odpowiadającej jednomiesięcznemu przeciętemu wynagrodzeniu byłoby związane z prawie 10 letnią bezczynnością. Z tego powodu koniecznym jest zmiana wyroku w zaskarżonej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 ppsa wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie wskazanej sumy pieniężnej nie jest zależne od wykazania jakiejkolwiek szkody, dlatego nie ma ona charakteru odszkodowawczego. Stanowi więc swoiste zadośćuczynienie za stwierdzoną bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Ustalenie wysokości tej sumy pozostaje do oceny Sądu, która nie musi być zbieżna z oczekiwaniem skarżącej, jeżeli w wystarczający sposób Sąd wykaże zasadność ustalonej wysokości. W niniejszej sprawie Sąd wykazał tę zasadność okolicznościami powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast w skardze kasacyjnej, poza stwierdzeniem, że "przy takiej praktyce sądów administracyjnych przyznawana od organów kwota nie może w żaden sposób spełniać swojej funkcji", nie wyjaśniono nawet, na czym polega owa funkcja. Poprzestano jedynie na wskazaniu potraktowania tej sumy przez Sąd I instancji, jako rekompensaty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.