I OSK 736/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 860/20, w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 860/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi R. F., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze kasacyjnej R. F. zarzucił naruszenie: - art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu jest cel określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, choćby był sprzeczny z decyzją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełną kontrolę decyzji Wojewody [...] w zakresie zgodności decyzji lokalizacyjnej nr [...] z planem miejscowym, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnego poprzez niepełną kontrolę decyzji Wojewody [...] w zakresie oceny dowodów w postaci decyzji podatkowych i wpisu w księdze wieczystej, - art. 134 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostały związane z art. 174 pkt 2 ppsa, który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych, jako naruszenie przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec Sądu I instancji przy wykazaniu, że Sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 ppsa. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, oznacza zaś, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 2 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł być uwzględniony w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonego wyroku. O ile bowiem rację ma skarżący kasacyjnie, że organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić w decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 kpa - czy wyczerpał wszystkie możliwości dowodowe w odszukaniu załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej z [...] października 1965 r., Nr [...], o tyle wykazanie i wyjaśnienie tej okoliczności - o ile nastąpi w ramach ponownego przeprowadzenia postępowania - zobowiązuje organ do uwzględnienia wszystkich pozostałych dowodów w sprawie na okoliczność możliwości ustalenia celu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dniu jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa umową z [...] listopada 1966 r., Rep. A Nr [...]. Takie działanie wynika przede wszystkim z wiążącej w niniejszej sprawie oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16, w myśl której: "Okoliczności rozpatrywanej sprawy uprawniały Sąd I instancji do uznania, iż wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w którym podjęte zostałyby wszelkie starania, by dotrzeć do stosownej dokumentacji dotyczącej zagospodarowania działki skarżących. Dopiero brak tych dokumentów, przy wykazaniu odpowiednich starań w ich pozyskaniu, mógł prowadzić do dopuszczenia innych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy." Ponadto, w piśmie z 10 czerwca 1966 r. - stanowiącym ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa skierowaną do jej współwłaścicieli - wprost powołano się na plan zagospodarowania przestrzennego, jako dokument określający zabudowę tej nieruchomości pod osiedle "Związkowiec". Jakkolwiek powołanie to nie było konkretne, a jedynie ogólne wskazanie planu, to z tej przyczyny nie można jednak wykluczyć dopuszczenia - jako dowodu w sprawie - ogólnego Planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1966 r., który akurat obowiązywał zarówno w dniu złożenia oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości jak i w dniu zawarcia umowy jej nabycia na rzecz Państwa. Należy bowiem podkreślić, że w umowie nabycia przedmiotowej nieruchomości zawartej w dniu [...] listopada 1966 r., odnośnie do decyzji lokalizacyjnej z [...] października 1965 r. wskazano, że część nieruchomości stanowiąca działkę nr [...], została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe i stosownie do art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości strony "doszły do porozumienia o dobrowolne odstąpienie tej działki’. Sformułowanie "pod budownictwo mieszkaniowe" nie zostało jednak w umowie uszczegółowione. W pierwszej więc kolejności istnieje konieczność wyczerpania wszelkich możliwości dowodowych w odnalezieniu załącznika graficznego do powołanej decyzji z [...] października 1965 r. Jeżeli takie odnalezienie okaże się niemożliwe, to w myśl wiążącej oceny zawartej w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16, za podstawę do ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości należy dopuścić inne dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym powołany wyżej plan miejscowy z [...] kwietnia 1966 r., jako obowiązujący do chwili nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skoro to ten plan obowiązywał w chwili składania oferty nabycia nieruchomości, którą to ofertę uzasadniono przeznaczeniem nieruchomości pod budowę osiedla "Związkowiec" w planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 ppsa również okazał się niewystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro w ponownym postępowaniu organ administracji zobowiązany będzie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego według wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku z uwzględnieniem ich modyfikacji wynikającej z niniejszego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.