II SA/Po 771/20

Dnia 27 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie przepisów art 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1, 127 §2 i art 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. działającej przez kuratora B. K. (dalej też jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej Prezydent) z dnia [...] marca 2019r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. A. B., reprezentowana przez kuratora B. K. (córkę), zwróciła się o przyznanie jej świadczeń z pomocy społecznej. Podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2019 r. sprecyzowała, że wnosi o udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup pieca gazowego. Następnie prowadzono postępowanie dotyczące sytuacji osobistej i majątkowej, co wiązało się także z rozpoznaniem wniosków dotyczących innych świadczeń. W trakcie kolejnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2019 r. ustalono między innymi, że – inaczej jak w trakcie wywiadu z dnia [...] stycznia 2019 r. – A. B. i B. K. mieszkają razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 3, 9 i 12, art. 12, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej "u.p.s."), odmówił przyznania A. B. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji bardzo obszernie i szczegółowo przedstawił sytuację majątkową A. B. i zamieszkującej wspólnie z nią B. K.. Ustalił, że w grudniu 2018 r. (to jest miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stosownie do art. 8 ust. 4 u.p.s. – uw. Sądu) wnioskodawczyni i jej córka B. K. dysponowały dochodami na poziomie [...] zł miesięcznie, co na osobę stanowi [...] zł. Dalej Prezydent przypomniał, że zgodnie z zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1358) kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Rozważył więc możliwość przyznania świadczenia (stosownie do wniosku – uw. Sądu) na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ podkreślił, że przyznanie pomocy specjalnej w tym trybie wymaga ustalenia, że sytuacja rodziny lub osoby jest szczególna, to jest wyraziście odbiega od sytuacji innych osób. Zdaniem Prezydenta sytuacja A. B. i jej rodziny nie jest szczególna w tym sensie. Posiadane przez wnioskodawczynię środki finansowe i własne zasoby powinny członkom rodziny wystarczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, w tym na zakup pieca gazowego. Podsumowując, organ doszedł więc do przekonania, że nie zachodzą podstawy do przyznania A. B. wnioskowanego specjalnego zasiłku celowego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO wskazało, że A. B. posiada dochód w wysokości [...] zł tytułem emerytury oraz [...] zł tytułem otrzymywanych alimentów. Doszło zatem do przekroczenia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. Wobec tego nie ma podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. B., reprezentowana przez B. K.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. II SA/Po [...] WSA w Poznaniu uchylił decyzję SKO [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że SKO w sposób poważny uchybiło dyrektywom wywodzonym z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także z art. 15 K.p.a. Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się jedynie do niespełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego do uzyskania zasiłku celowego, a pominęło zupełnie rozważenie możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. W ocenie Sądu wywody Kolegium, w których ani słowem nie wspomina się o zasiłku celowym specjalnym (a o takie świadczenie wprost wnioskowała A. B.), ani nawet nie wspomniano o tym jaki jest cel świadczenia (zakup pieca gazowego), świadczą o tym, że organ ten w ogóle nie rozpatrzył materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd zwrócił również uwagę na nieścisłości w uzasadnieniu decyzji Kolegium co do sytuacji rodzinnej strony, gdzie wbrew ustaleniom płynącym z akt sprawy Kolegium wskazało, że A. B. i B. K. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd odstąpił od rozważenia zasadności odmowy skarżącej specjalnego zasiłku celowego. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO ma odnieść się do sytuacji dochodowej zarówno A. B. jak i B. K. (jako członka rodziny). Ta ostatnia bowiem podnosi, że uzyskuje dochód tylko ze świadczenia emerytalnego. Ustalenia te mogą mieć znaczenie z punktu widzenia ogólnej oceny, czy A. B. jest w stanie ponieść koszty zakupu pieca gazowego, o którego sfinansowania ubiega się w ramach specjalnego zasiłku celowego. Sąd wskazał, że Kolegium ma zwrócić się do B. K. (reprezentującej A. B.) o wyjaśnienie, o jaki i orientacyjnie jakiej wartości piec gazowy się ubiega i czy jest to jedyne zasilanie w ciepło mieszkania. Następnie, po otrzymaniu akt sprawy SKO w [...], decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że dnia [...] stycznia 2019r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego z A. B. (podczas której wniesiono o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup pieca gazowego). Wynika z niej, że strona zamieszkuje wraz z córką - B. K. (która została ustanowiona jej kuratorem), jednakże prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. A. B. nie pracuje zawodowo ani dorywczo ze względu na stan zdrowia (znaczny stopień niepełnosprawności). Ponadto z akt sprawy wynika, że A. B. posiada stałe źródła dochodu - emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie oraz alimenty w kwocie [...]zł miesięcznie. Podczas kolejnego rodzinnego wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2019r) A. B. wskazała, że wraz z B. K. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. B. K. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. A. B. i B. K. zamieszkują wspólnie w lokalu, został im przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od sierpnia 2018r do dnia 31 stycznia 2019r (wraz z ryczałtem wynosi [...] zł miesięcznie). Ponadto na dochód wliczają się świadczenie emerytalne A. B. z KRUS - wynoszące wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym [...] zł miesięcznie; alimenty od drugiej córki w wysokości [...] zł oraz kwota [...]zł z tytułu dochodu z gospodarstwa rolnego (A. B. i B. K. posiadają łącznie [...] ha przeliczeniowego; stosownie do przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (§1 pkt 3) kwotę dochodu z 1 h przeliczeniowego ustalono w wysokości [...] zł). Odnosząc się do tego, czy A. B. i B. K. prowadzą wspólne czy osobne gospodarstwa domowe organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 6 pkt 10) oraz 14 u.p.s. osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, natomiast rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. SKO wskazało, że samo uzyskiwanie oddzielnego dochodu nie przesądza o prowadzeniu oddzielnego gospodarstwa domowego (a takie stanowisko przyjmuje B. K.). Z okoliczności sprawy wynika, że B. K. opiekuje się niepełnosprawną matką - A. B., której została ustanowiona kuratorem sądowym. Powyższe, zdaniem Kolegium, bezspornie świadczy o wspólnym prowadzeniu spraw codziennych A. B. i B. K., która zamieszkuje z matką w celach sprawowania nad nią opieki codziennej i pomocy we wszelkich sprawach. A. B. z powodu stopnia niepełnosprawności nie jest w stanie samodzielnie egzystować. SKO wskazało, iż dochód rodziny (na którą składają się A. B. i B. K.) przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Jednakże zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze podstawowe potrzeby życiowe A. B. i B. K. nie są zagrożone - zamieszkują one w przyznanym im lokalu oraz posiadają stałe dochody Z tego względu organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanej formy pomocy, w konsekwencji czego uznać należy że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Następnie B. K. działając jako kurator A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podała, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jej matka otrzymuje [...] zł emerytury, a B. K. [...] zł emerytury i [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego. Podała, że zakup pieca grzewczego przewyższa środki jakimi obie panie dysponują, a jest on niezbędny do ogrzewania mieszkania, przygotowania posiłków, prania oraz mycia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przechodząc do merytorycznej kontroli rozpatrywanej obecnie sprawy wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Należy jednak zauważyć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej, wobec czego granice jej ponownego rozpoznania wyznacza również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z tych względów przyjąć należy, że "związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Poprzednio orzekający w sprawie Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wskazując na 3 elementy wymagające uzupełnienia w postępowaniu 1. Wyjaśnienie, czy B. K. jako kurator swojej matki A. B. prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe- co ma wpływ na ustalenie ich rzeczywistej sytuacji majątkowej i rodzinnej 2. wyjaśnienie, o jaki i orientacyjnie jakiej wartości piec gazowy strona się ubiega i czy jest to jedyne źródło ciepła w mieszkaniu 3. rozważenie, czy stronie może być przyznany specjalny zasiłek celowy o którym mowa w art. 41 u.p.s. w sytuacji stwierdzenia, że przekroczone zostało kryterium dochodowe. Lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO tylko częściowo zrealizowało zalecenia Sądu zwarte we wspomnianym wyroku. SKO ustaliło, że A. B. i B. K. zamieszkują wspólnie, B. K. sprawuje czynności opiekuńcze nad matką, która nie może samodzielnie egzystować. Na dochód gospodarstwa domowego stron wliczają się- [...] zł dodatku mieszkaniowego, [...] zł świadczenia emerytalnego A. B. z KRUS, [...] zł alimentów od drugiej córki, [...] zł z tytułem dochodu z gospodarstwa rolnego. Dochód rodziny (na którą składają się A. B. i B. K.) przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Uznać więc należało, że Kolegium zweryfikowało sytuację dochodowo-rodzinną strony i doszło do zasadnego przekonania, ze przekroczone zostało kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego. Niemniej jednak Kolegium w zakresie pozostałych dwóch kwestii nie sprostało już zaleceniom Sądu. Swoje rozważania dotyczące specjalnego zasiłku celowego Kolegium ograniczyło w zasadzie do stwierdzenia, że podstawowe potrzeby życiowe A. B. i B. K. nie są zagrożone - zamieszkują one w przyznanym im lokalu oraz posiadają stałe dochody. Przypomnieć trzeba, że specjalny zasiłek celowy to świadczenie o szczególnym charakterze, które może być przyznane w wyjątkowych sytuacjach. Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. może być przyznany w związku z wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Świadczenie to nie podlega zwrotowi. Uznaniowy charakter ww. świadczenia wymaga dokonania szczegółowych ustaleń nie tylko co do istnienia uzasadnionej potrzeby oraz możliwości samodzielnego jej zaspokojenia, lecz także zbadania, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Kolegium w ogóle nie zbadało powyższych kwestii, nie zwróciło się też do strony (mimo wyraźnego zalecenia Sądu) jakiego pieca gazowego potrzebuje, jaki jest jego koszt i czy jest to jedyne źródło ciepła w domu (co wskazywałoby na istnienie uzasadnionej potrzeby). Z akt sprawy wynika, że po prawomocnym zwrocie akt do Kolegium, organ nie wystosował do strony żadnego wezwania, bowiem kolejnym dokumentem znajdującym się w aktach jest decyzja z dnia [...] września 2020 r. Sąd nie miał więc wątpliwości, że SKO [...] nie zrealizowało zaleceń tut. Sądu, wobec czego zaskarżoną decyzję należało uchylić. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s.) i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu II instancji będzie, zważywszy na zebrany prawidłowo materiał dowodowy, jego ocena i w kontekście powyższych rozważań Sądu, a także uprzedniego wyroku z dnia [...] lutego 2020 r. rozważenie zasadności udzielenia skarżącej żądanej pomocy. W szczególności rolą Kolegium jest zweryfikowanie, czy zakup pieca gazowego jest szczególnie uzasadnioną potrzebą. SKO wyjaśni o jaki i orientacyjnie jakiej wartości piec gazowy strona się ubiega i czy jest to jedyne źródło ciepła w mieszkaniu, a następnie zbada ponownie, czy możliwe jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Sąd na marginesie zwraca uwagę, że ponowne rozstrzygnięcie organu II instancji powinno zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zapaść niezwłocznie, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Uwaga Sądu w tym zakresie jest podyktowana tym, ze wniosek o przyznanie zasiłku celowego został złożony w styczniu 2019 r. czyli 2,5 roku temu.