I OSK 920/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/09 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia uchwały oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. M. uchylił decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie z [...] września 2002 r. o nadaniu dr S. M. stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk o ziemi w zakresie geografii. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie z [...] września 2002 r. o nadaniu dr S. M. stopnia doktora habilitowanego nauk o ziemi w zakresie geografii wypowiedział się już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 13 lutego 2006 r., I SA/Wa 1065/05 uchylił obie decyzje Centralnej Komisji o odmowie zatwierdzenia powyższej uchwały. Wyrok ten stał się prawomocny, co oznacza, że wiąże on nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby - art. 170 p.p.s.a. Skutkiem prawomocnego orzeczenia sądu jest również i to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonych przepisów prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organy administracji nie uwzględniły (wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 1888/06, niepubl.). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży zarówno na organie administracji jak i na sądzie. Oznacza to, że zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, W-wa 2006, Wydanie 2, teza 3 do art. 153). W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 2006 r. wyraził ocenę prawną, że Centralna Komisja powinna rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595), a nie w oparciu o ustawę z 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz. U. Nr 65, poz. 386 ze zm.), jak to uczyniła Komisja. Sąd stwierdził również, że art. 51 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. w stanie faktycznym sprawy nie mógł być zastosowany przez organ. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału z 25 września 2002 r. zastosuje właściwy tryb postępowania przewidziany w ustawie obowiązującej w dacie orzekania. Centralna Komisja ponownie rozpoznając sprawę nie zastosowała się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 13 lutego 2006 r., co stwierdza wprost w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2009 r. Jako postawę prawną decyzji Komisja powołała również przepisy ustawy z 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych. W uzasadnieniu decyzji Komisja stwierdziła, że nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku, co do tego, która ustawa ma w sprawie zastosowanie. Reasumując Centralna Komisja stwierdziła, że zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały wykonane w takim zakresie, w jakim "nie były one sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego", gdyż w ocenie organu "każde inne stosowanie przepisów mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji". Tak więc treść zaskarżonej decyzji wprost wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co powoduje konieczność uchylenia decyzji. Przedstawioną w powołanym wyroku oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania związana jest zarówno Centralna Komisja, jak i sam Sąd. Dlatego, rozpoznając sprawę po raz kolejny, Centralna Komisja zastosuje się tak do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2006 r. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów: art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a.; art. 156 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz.U. Nr 65, poz. 386 ze zm.), przez: - stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ nie podporządkował się ocenie prawnej Sądu, - niemożność wykonania wyroku z 13 lutego 2006 r. przez organ w takiej formie (wg procedury ustawy z 2003 r.), gdyż prowadziłoby to do nieważności decyzji z mocy prawa, - nieuwzględnienie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. 2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie przepisów art. 17, art. 32, art. 33, art. 34 ustawy z 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz. U. Nr 65, poz. 386 ze zm.), w zw. z art. 51 ustawy z 14 marca 2003 r. i art. 271 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164 poz. 1365 ze zm.) przez: - uznanie, że do przewodu habilitacyjnego wszczętego w 2002 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, a nie przepisy ustawy z 12 września 1990 r., - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Wydziału z [...] września 2002 r. zakończyła czynności przewodu habilitacyjnego zważywszy, że przewód był wszczęty pod rządem ustawy z 12 września 1990 r., której to przepis art. 17 wymagał dla jej uprawomocnienia się zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału przez Centralną Komisję. Wskazując powyższe przesłanki skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Centralna Komisja podniosła, że nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i nie uwzględnia specyfiki postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów. W uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 2006 r., I SA/Wa 1065/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Centralna Komisja zastosowała niewłaściwe przepisy ustawy o stopniach i tytule naukowym czyli nieobowiązującej w dacie orzekania ustawy z 12 września 1990 r. Zdaniem Sądu przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. nie ma zastosowania, gdyż uchwała Rady Wydziału z [...] września 2002 r. zakończyła czynności przewodu. Nie można podzielić tego stanowiska. Zarówno w świetle ustawy z 12 września 1990 r. (art.17), jak i ustawy z 14 marca 2003 r. (art. 19 przed nowelizacją z 27 lipca 2005 r.) uchwała Rady Wydziału o nadaniu stopnia doktora habilitowanego wymagała zatwierdzenia przez Centralną Komisję. Zatem czynności przewodu nie mogły być zakończone do chwili podjęcia uchwały w tym przedmiocie przez Centralną Komisję. Przewody doktorskie i habilitacyjne niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 51 ustawy). Podobnie stanowi art. 271 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym: Do przewodów habilitacyjnych i postępowań o nadanie stopnia doktora habilitowanego i tytułu profesora wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 251 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy. Stanowisko to znalazło aprobatę również w orzecznictwie: "postępowanie w sprawie zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego toczyło się z zastosowaniem zasad przewidzianych w ustawie z 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych" (wyrok WSA z 16 września 2005 r., SA/Wa 1188/04 ). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 2007 r., I OSK 1537/06: "...zawsze stosuje przepisy nowej ustawy, chyba, że sama ustawa stanowi inaczej (...), ponadto w wyroku z 8 stycznia 2008 r., I OSK 1591/07, w wyroku z 8 stycznia 2008 r., I OSK 1590/07. Centralna Komisja, aby stwierdzić, czy rozprawa habilitacyjna stanowi znaczny wkład w rozwój dyscypliny geografii, wymagany zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 12.09.1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych mogła to uczynić wyłącznie w trybie art. 17 ustawy z 1990 r. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 14.03.2003 r. nie zezwalają Centralnej Komisji na badanie zasadności uchwały Rady Wydziału o nadaniu stopnia naukowego dr hab. W myśl przepisów ustawy z 2003 r. uchwały jednostek naukowych nie wymagają zatwierdzenia przez Centralną Komisję. Stąd też Centralna Komisja rozpatrując wniosek Rady Wydziału z [...].10.2002 r. o zatwierdzenie uchwały z [...].09.2002 r. nie mogła się powołać na przepisy ustawy z 14.03.2003 r., gdyż ta ustawa nie zawiera podstawy prawnej do takiego zatwierdzenia. Tym samym decyzja taka byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały wykonane w takim zakresie, w jakim nie były one sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Każde inne stosowanie przepisów mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dosłowne i literalne stosowanie art. 153 p.p.s.a rażąco narusza przepisy prawa materialnego, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zastosowanie trybu przewidzianego w ustawie z 2003 r. uniemożliwi wejście uchwały Rady Wydziału do obiegu prawnego. Przesłanki wymienione w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdyż nie każde naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie wystąpiło takie naruszenie przy podejmowaniu decyzji przez Centralną Komisję. W takim duchu wypowiedział się NSA w uchwale składu 7 sędziów z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/2005 (ONSAiWSA 2005/4/66), gdzie podkreślono, że uchylenie decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykonanie tych zaleceń w sposób dosłowny tj. zastosowanie wyłącznie ustawy z 14 marca 2003 r. spowoduje naruszenie procedury przed Centralną Komisją i wolę ustawodawcy. Uchwała Rady Wydziału nie uzyska sankcji prawnej, gdyż ustawa z 2003 r. nie daje takich podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zgodnie z art. 286 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§ 1). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Oznacza to, że od tej chwili na organie administracyjnym, właściwym w sprawie – a więc w rozpoznawanej sprawie na Centralnej Komisji – ciąży bezwzględny obowiązek wykonania prawomocnego orzeczenia. Wykonalności orzeczeń sądu administracyjnego nie należy jednak rozumieć tak jak jest pojmowana wykonalność orzeczeń wydawanych w postępowaniu cywilnym, czyli jako możności wymuszenia zasądzonego w nich świadczenia w drodze egzekucji. Jeżeli wyrok sądu administracyjnego stanowi autorytatywną wypowiedź, co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, to w zakresie tego rozstrzygnięcia nie nadaje się on do wykonania w trybie egzekucyjnym. W odniesieniu do orzeczeń sądów administracyjnych, ich wykonanie należy rozumieć jako zastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej sądu administracyjnego. Skoro orzeczenia te mają powagę rzeczy osądzonej tylko w odniesieniu do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, to wywierane przez nie skutki zależą od treści zawartego w nich rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych w części dotyczącej przedmiotu zaskarżenia podlegają wykonaniu na zasadach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym, np. uchylającego zaskarżoną decyzję, (a taki właśnie charakter miał wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2006 r., I SA/Wa 1065/05) sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku (art. 153 i 170 p.p.s.a.). Co więcej, zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych, podjętych w innych, takich samych sprawach. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 lutego 2006 r., I SA/Wa 1065/05, Centralna Komisja nie miała prawa do kontestowania oceny prawnej zawartej w tym wyroku sądu administracyjnego, natomiast ciążył na niej obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przy bezwzględnym zastosowaniu się do zawartej w wyroku wykładni przepisów prawa i wskazań, co do dalszego postępowania. Kwestionowanie tej oceny prawnej, a następnie niezastosowanie się do niej stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75. Nie ulega jednak najmniejszej wątpliwości, że żadna z przytoczonych tu okoliczności nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W powołanym przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku NSA z 6 listopada 2009 r., II FSK 940/08 wyrażono pogląd, że sąd ponownie rozpoznający sprawę jest władny odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego, jeżeli miałoby to doprowadzić do utraty przez stronę prawa do sądowej kontroli decyzji. Pomijając kontrowersyjność tego poglądu, przyjąć należy, że stanowisko to nie może mieć zastosowania, ponieważ sytuacja, w której zapadło cyt. orzeczenie nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji zatem należało uznać, że Centralna Komisja, nie stosując się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 13 lutego 2006 r., I SA/Wa 1065/05 złamała nakazy wynikające z art. 153 i 170 p.p.s.a. Naruszenie przez organ administracyjny postanowień tych przepisów powoduje konieczność – w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi – uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności), co też zasadnie uczynił Sąd I instancji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tą zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji – por. wyr. NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97, (niepubl.). Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, to właśnie oddalenie skargi w rozpoznawanej sprawie, a więc niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 13 lutego 2006 r., I SA/Wa 1065/05 byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji należało uznać wszystkie zarzuty poniesione w skardze kasacyjnej za niemające usprawiedliwionych podstaw. Już tylko na marginesie rozważań warto zauważyć, że oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest z mocy komentowanego przepisu zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający wątpliwość prawną w tej sprawie w trybie art. 264 i n. p.p.s.a. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. – por. szerzej uchwała składu 7 sędziów NSA z 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 (ONSA 1999, nr 4, poz. 118). Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.