I OSK 1888/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców – [...] Ogród Działkowy im. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 836/05 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców- [...] Ogród Działkowy im. [...] w P. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 836/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Pracowniczy Ogród Działkowy im. [...] w P. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu podniesiono, że istotne znaczenie ma w sprawie niniejszej fakt, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i z dnia [...] lipca 1997 r. były już przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 1998 r., a następnie przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., którym oddalona została rewizja nadzwyczajna. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Analogiczną regulację dotyczącą związania oceną prawną zawartą w wyroku Sądu zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z uwagi na powyższe związanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszone przez skarżących. Zarzuty te bowiem nie odnoszą się w istocie do naruszenia przepisów prawa w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., lecz zawierają polemikę z tymi rozstrzygnięciami, które podlegały już ocenie Sądu dokonanej we wskazanych wyżej wyrokach. Przytoczone przez skarżących okoliczności nie mogły być uznane - zarówno przez organ, jak i w postępowaniu sądowym - za uzasadnione, ponieważ twierdzenie, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy jest gołosłowne. Odmienna wykładnia przepisów prawa, nieudokumentowane stwierdzenie, że zapewne w aktach sprawy brak było istotnych dokumentów, skoro Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 27 października 1998 r., podobnie jak i zarzut, iż w wyroku tym Sąd nie odniósł się szczegółowo do całej dokumentacji aktowej nie mogły stanowić podstawy do odstąpienia od zawartej w tym wyroku oceny prawnej. Również odmienne - jak twierdzą skarżący - rozstrzygnięcia w postępowaniach nadzorczych dotyczących wywłaszczenia sąsiednich nieruchomości, nie mogły być rozważane w sprawie niniejszej i pozostać musiały bez wpływu na wynik sprawy z braku podstaw prawnych do odmiennego postępowania. Powyższy wyrok w całości zaskarżył w drodze skargi kasacyjnej Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w P., zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), a to art. 133 § 1 in pricipio, art. 141 § 4 zd. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez: 1) niedokonanie oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji z dnia [...] w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, lecz bezkrytyczne zaakceptowanie wyrażonego w tych decyzjach stanowiska organu administracji o bezpodstawności zarzutu skarżącego, że decyzje nadzorcze Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i [...] lipca 1997 r. stwierdzające nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego zostały wydane z pominięciem materiału dowodowego świadczącego o legalności wywłaszczenia oraz zarzutu, że materiału tego nie było w aktach sprawy podczas badania zgodności z prawem tych decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w 1998 roku; 2) brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania konkretnych dowodów, w oparciu, o które Sąd dokonał ustaleń faktycznych w przemawiających za trafnością stanowiska wyrażonego w decyzjach Ministra Infrastruktury oraz nie wyjaśnienie w sposób przekonywujący przyczyn, dla których Sąd uznał zarzuty skarżącego za bezpodstawne; 3) niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 8 kpa; 4) przyjęcie, wbrew treści materiału dowodowego, że zarzuty skarżącego o braku w aktach sprawy dowodów istotnych dla oceny legalności wywłaszczenia - nie zostały udokumentowane. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji zaakceptował stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach Ministra Infrastruktury, bez skonfrontowania go z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i bez dokonania własnych ustaleń w oparciu o analizę całości akt sprawy. W piśmie zatytułowanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania uwzględniających również koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. N. wniosła o jej odrzucenie ze względu na brak elementu konstrukcyjnego skargi, jakim jest m. in. wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany lub ewentualnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Polskiego Związku Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w P. jest dopuszczalna, ponieważ uzupełnienie elementu materialnego, jakim jest wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, nastąpiło w terminie otwartym do jej wniesienia, a zatem wywołało skutek prawny. Zaskarżony wyrok doręczono stronie skarżącej 8 września 2006 r., zaś pismo uzupełniające skargę kasacyjną zostało nadane w polskim urzędzie pocztowym 9 października 2006 r. Wziąwszy pod uwagę, że 8 października 2006 r. był niedzielą, należy uznać, że ostatni dzień terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie upływał następnego dnia, tj. w poniedziałek, 9 października 2006 r. (art. 83 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Niemniej jednak skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną, wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1998 r., IV SA 2077/98. Użyty w ustawie zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyr. SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (wyr. NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica). Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu administracji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dla organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie określonym w art. 106 k.p.a. (wyrok NSA z 8 stycznia 2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002, nr 1, poz. 38). Skoro nie budzi wątpliwości fakt, że ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, to konsekwentnie należy przyjąć, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Stanowisko to nie budziło najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed reformą – por. np. wyrok z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90 (ONSA 1990, nr 2–3, poz. 51) czy też wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98 (LexPolonica), nie budzi ich i dzisiaj - por. np. wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 841/05, LEX nr 190857. Jeżeli więc, skarżący powołuje się na zmianę stanu faktycznego sprawy, to na nim spoczywa ciężar dowodowy, że rzeczywiście doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy i to w stopniu czyniącym nieadekwatną ocenę prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego. Żadnych dowodów na to, że sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił. Zasadne zatem jest stwierdzenie Sądu I instancji, że jego wywody są w tej kwestii gołosłowne i zawierają jedynie polemikę z tymi rozstrzygnięciami organów administracji, które były przedmiotem oceny prawnej, zawartej we wskazanych wyżej wyrokach NSA i SN. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.